日本的秩序外交及其國內(nèi)根源
袁文坤
2023年04月07日 01:53
《世界政治研究》2022年第四輯近年來，在日本外交中對國際規(guī)則與“基于規(guī)則的國際秩序”的強調(diào)越發(fā)令人關(guān)注，筆者基于上述觀察提出了秩序外交的概念。在此主要討論三個問題，什么是日本的秩序外交？日本為什么要開展秩序外交？以及日本國內(nèi)哪些因素在推動秩序外交。
一、外交轉(zhuǎn)型與國際秩序
外交轉(zhuǎn)型是指在國際秩序變革與國內(nèi)體制轉(zhuǎn)型的背景下，外交決策者基于新的政治理念，對本國外交目標(biāo)進(jìn)行重新排列組合，使之更加符合自身利益訴求，具體來說是指謀求由路線、方針、戰(zhàn)略、政策、手段、體制等組成的日本外交總體框架從一種基本類型向另一種基本類型的轉(zhuǎn)變。秩序外交是日本外交轉(zhuǎn)型過程中形成的新模式，即日本通過加強既有規(guī)則、創(chuàng)設(shè)新規(guī)則及提供多元規(guī)則平衡，借助規(guī)則引導(dǎo)主動參與國際秩序塑造，以更好地服務(wù)自身國家利益。從規(guī)則的效用來看，秩序外交可分為“抑制與削弱”“喚醒與強化”兩個維度，通過訴諸規(guī)則、預(yù)設(shè)行為、目標(biāo)實現(xiàn)的過程，旨在追求和制造確定性。從秩序外交的對象來看，主要針對行為，而非特定國家本身，這是與其他國家的重大區(qū)別。秩序外交聚焦行為，通過訴諸規(guī)則以實現(xiàn)規(guī)則引導(dǎo)，改變對象國的行為。
從學(xué)理上探討國際秩序，至少有三種思路。第一種是國際秩序觀研究，第二種是國家如何應(yīng)對國際秩序變革，第三種是分析秩序變革期國家對外行為的根源。如果回顧一下日本外交史，不難發(fā)現(xiàn)日本有追隨強者的傳統(tǒng)，大家可能會據(jù)此認(rèn)為日本是在無條件追隨美國。對美“一邊倒”的視角會帶來兩個問題，一是壓縮了日本外交的豐富性，二是忽視了日本外交的能動性。例如，在安倍執(zhí)政時期有一個非常有意思的現(xiàn)象，當(dāng)美國總統(tǒng)特朗普宣布退出跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP）談判之后，為什么日本還要堅持推動甚至試圖引領(lǐng)這一框架？圍繞這一典型案例，無條件追隨美國的研究視角不足以解釋日本的對外行為。
關(guān)于日本與國際秩序的關(guān)系，有三個分析維度。第一個是對日本秩序觀的認(rèn)識，即日本認(rèn)為當(dāng)前國際秩序應(yīng)該是什么樣的形態(tài)。比如，日本政府發(fā)布的《外交藍(lán)皮書》認(rèn)為，新興國家對于國際秩序的影響、跨境化安全問題、新技術(shù)革命帶來的變動以及保護(hù)主義的抬頭對現(xiàn)行國際秩序構(gòu)成了挑戰(zhàn)。第二是日本在其中扮演什么樣的角色，也就是怎么樣做出相對客觀的定位。第三是日本圍繞這樣一個角色定位，怎樣構(gòu)建自身的戰(zhàn)略和政策體系，怎樣評估自身在國際秩序中的行為。目前日本定義自身是國際秩序積極的參與者，而非被動的服從者。2013年12月17日日本的內(nèi)閣會議通過了“二戰(zhàn)”后首份《國家安全保障戰(zhàn)略》，明確指出日本的國家利益為：維持日本的和平與安全、增進(jìn)日本的繁榮以及“基于規(guī)則的國際秩序”。也就是說，日本將“基于規(guī)則的國際秩序”拔高至國家利益的高度。自安倍晉三第二次執(zhí)政以來，國際秩序在日本外交選項中的優(yōu)先順位得到明顯提升。在2022年11月17日的中日首腦會晤中，雙方就通過對話力爭建立“穩(wěn)定的關(guān)系”達(dá)成一致。其間，日本首相岸田文雄曾經(jīng)兩次提到國際規(guī)則?？梢哉f，國際規(guī)則與“基于規(guī)則的國際秩序”在日本外交中的重要性超過以往任何一個時期。日本越來越傾向于從規(guī)則的視角出發(fā)理解他國行為，正在積極開展秩序外交。秩序外交并不否定基于實力的外交，而是強調(diào)日本決策者以規(guī)則為手段維護(hù)國家利益，試圖在新時期為日本外交提供增量。
二、日本的國際秩序觀與秩序外交
在當(dāng)前國際秩序出現(xiàn)危機的時候，日本為什么依然堅持推動“基于規(guī)則的國際秩序”？在日本從事國際秩序研究的學(xué)者們看來，戰(zhàn)后由美國引導(dǎo)的自由國際秩序出現(xiàn)了前所未有的危機。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前國際學(xué)術(shù)界的國際秩序研究更多聚焦于體系層次，也更多地關(guān)注美國，對美國之外的關(guān)注相對少一些。另外，把日本等國作為國際秩序“服從者”的角色，沒有體現(xiàn)出這些國家行為體主動參與并推動構(gòu)建有助于自身國家利益實現(xiàn)的國際秩序的現(xiàn)實。
在日本戰(zhàn)略精英看來，日本當(dāng)前的一些對外行為是為了維護(hù)和鞏固國際秩序，這也體現(xiàn)出日本對國際秩序的獨特理解和參與國際秩序競合的主觀能動性。接下來，筆者基于單元層面的研究視角，討論日本為什么主動推進(jìn)秩序外交。
圍繞秩序外交的實質(zhì)，有以下幾種解釋。第一種解釋認(rèn)為“基于規(guī)則的國際秩序”只是日本的借口和工具，也就是說日本借助國際秩序的名義，推行國際制衡的事實。第二種解釋認(rèn)為日本作為“次等強國”參與國際秩序建構(gòu)。國際秩序與國家利益密切相關(guān)，國家在國際秩序構(gòu)建中輸出自身偏好，發(fā)揮在國際社會中的存在感和影響力。關(guān)于“次等強國”這一概念，在日文語境中有幾種叫法。圍繞日本是大國還是中等強國，日本學(xué)者白石隆說的“次等強國”類似于低于“超級大國”的傳統(tǒng)大國，日本不是“超級大國”，要做“次等強國”。安倍晉三早在第二任期伊始，曾在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）發(fā)表演講，袒露了“我再任日本首相，就是為了堅決不讓日本淪為二流國家”的雄心壯志。在隨后的外交實踐中，日本開啟了一系列新的嘗試。第三種解釋是日本外交在追求某種確定性。日本學(xué)者菊池努認(rèn)為日本并不樂見中美共治天下（G2），但反過來又對中美全面對立憂心忡忡，因此旨在借助國際秩序構(gòu)建力促形成多極格局。這種解釋更強調(diào)國際秩序的穩(wěn)定性與可預(yù)測性，而日本在其中扮演“穩(wěn)定器”角色，為劇烈變動的國際秩序提供確定性。
秩序外交倡導(dǎo)的是“基于規(guī)則的國際秩序”，國際規(guī)則在其中占據(jù)核心地位。在與美國學(xué)者約翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）共同主編的有關(guān)國際秩序的一本書中，日本智庫界代表人物船橋洋一認(rèn)為，冷戰(zhàn)后形成了五種規(guī)則：（1）反對“強權(quán)即公理”（might makes right）的實力政治，倡導(dǎo)依據(jù)《聯(lián)合國憲章》和相關(guān)各方能夠達(dá)成共識的程序解決沖突；（2）相關(guān)規(guī)則與規(guī)范不偏向任何特定國家而是基于國際法原則；（3）秩序的參與方不應(yīng)當(dāng)依據(jù)對方國家國內(nèi)政治體制進(jìn)行先入為主的判斷，而是應(yīng)當(dāng)依據(jù)其外交行為；（4）創(chuàng)設(shè)多邊主義國際組織和自由貿(mào)易體制來解決分歧與爭端，確保地區(qū)安全；（5）在安全領(lǐng)域內(nèi)涉及三個層面的內(nèi)容，堅持領(lǐng)土不擴(kuò)大原則、禁止侵略他國；航行與飛越的自由、核不擴(kuò)散、反海盜等多邊主義共識；以美國同盟體系和美國軍事力量為核心的威懾力量。在秩序外交中，規(guī)則有輸出偏好、維持現(xiàn)狀、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及推廣經(jīng)驗等多重作用。借助秩序外交中的規(guī)則，通過引導(dǎo)與輸出，日本意欲增強對象國行為的可預(yù)測性、擴(kuò)展基于規(guī)則的志愿聯(lián)盟、把自身偏好以國際規(guī)則之名包裝后進(jìn)行輸出以及參與行為準(zhǔn)則的設(shè)定過程?？梢哉f，日本政府希望借助秩序外交切實有效地增強行為的確定性，以更好地回應(yīng)其在新時期的利益訴求。
在實踐層面，日本在以下領(lǐng)域加強了秩序外交。一是在政治領(lǐng)域，日本繼續(xù)尋求聯(lián)合國改革，并主動加入對俄制裁行列，彰顯自己對“基于規(guī)則的國際秩序”的參與和維護(hù)。二是在安全領(lǐng)域，日本嘗試構(gòu)建非對稱的威懾能力，將“不憑借實力單方面改變現(xiàn)狀”奉為國際規(guī)則的重中之重，目的是維持有利于己的安全局面。通過加強同日美澳印“四邊機制”（QUAD）的合作，日本在“四邊機制”中利用國際規(guī)則先是框定議題、制造焦點，繼而以“基于規(guī)則的國際秩序”為依托來預(yù)設(shè)行為。一方面，利用“四邊機制”對中國實施威懾，抑制所謂的“改變現(xiàn)狀”行為；另一方面，將“四邊機制”視為設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、強化規(guī)則的平臺。通過一系列的跨領(lǐng)域合作，形成基于規(guī)則的“意愿聯(lián)盟”（Coalition）。三是在認(rèn)知層面，日本把日美同盟視為地區(qū)重要公共產(chǎn)品的提供者。經(jīng)歷了“特朗普沖擊”之后，日本戰(zhàn)略界認(rèn)為僅憑日美同盟是不充分的，因此“日本意圖擴(kuò)展以美國為核心的亞太雙邊‘軸輻’同盟網(wǎng)絡(luò)，使之強化為涵蓋盟友及伙伴的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”。同時，日本把自身定位為維持現(xiàn)狀者，將中國定義為打破現(xiàn)狀者，且不斷對外輸出這一觀點。借助國際秩序，簡化認(rèn)知、提供敘事框架，用“一刀切”的做法，總體否定中國基于歷史事實在東海、南海等地區(qū)的正當(dāng)權(quán)益。
三、秩序外交的國內(nèi)根源
回到單元層次，究竟何種內(nèi)生因素在推動日本的秩序外交？總體看，有三個因素，分別是歷史傳統(tǒng)、戰(zhàn)略需求和國內(nèi)政治。
第一，歷史傳統(tǒng)。日本具有建立以自己為核心的國際秩序的意愿與實踐。歷史上東亞有兩種秩序，第一種秩序是我們比較熟悉的“華夷秩序”，也有學(xué)者把這一秩序稱為“天下體系”；第二種秩序是從豐臣秀吉開始挑戰(zhàn)明朝以來，這之后特別是到了德川幕府開始圍繞自己建立了一個所謂的“大君秩序”。1635年日本幕府規(guī)定，征夷大將軍在外交上的稱號為“日本國大君”。根據(jù)日本史家信夫清三郎等人的研究，同明朝復(fù)交的失敗，雖然阻礙了德川家康實現(xiàn)其理想，但得以置身于“華夷秩序”之外，卻也帶來了“好處”：使作為一種國際秩序的大君外交體制具有了明確的自成一體的性格，這在不久之后就顯露出來。德川幕府要主動確立“大君秩序”，還需要兩個動因，即所謂基督徒危機和“北狄”清朝的威脅。幕府完成了鎖國，但仍繼續(xù)保持與個別國家的交往關(guān)系。幕府的決策者認(rèn)為，派遣國家使節(jié)相互往來、交換國書的關(guān)系是正式邦交；不承認(rèn)使節(jié)往來和受理國書，只允許貿(mào)易的國家，幕府稱之為“通商之國”；對互通信義的關(guān)系，則稱之為“通信”，朝鮮和琉球便是這種“通信之國”。大君外交體制，是日本較為典型的構(gòu)建以自己為中心秩序的嘗試。近代以降，隨著國力的增長，日本還試圖建立所謂的“大東亞共榮圈”。
第二，戰(zhàn)略需求。“二戰(zhàn)”后日本經(jīng)歷了幾次比較大的外部沖擊。20世紀(jì)70年代初，因“尼克松沖擊”，日本開始迅速調(diào)整對華政策，并一舉實現(xiàn)了對華關(guān)系正?；?。進(jìn)入新世紀(jì)，因“特朗普沖擊”，日本戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為特朗普的單邊主義行為傷害了美國對盟國的承諾效力，安倍政權(quán)開始尋求構(gòu)建不局限于日美同盟的秩序外交。
日本在“二戰(zhàn)”后長期奉行的是“吉田路線”，即重經(jīng)濟(jì)、輕軍備以及同自由主義國家特別是美國相協(xié)調(diào)。而在安倍等日本領(lǐng)導(dǎo)人看來，“吉田路線”越來越不符合日本的國家利益，只是在當(dāng)時情況下的無奈選擇。冷戰(zhàn)后日本主流的戰(zhàn)略共識是“擺脫戰(zhàn)敗”，謀求成為“普通國家”。“普通國家”本質(zhì)上是大國路線，與日本學(xué)界提出的“次等強國”類似。上述概念有別于“中等強國”論，“中等強國”不致力于玩大國的權(quán)力政治?！按蔚葟妵眲t要參與大國博弈，在規(guī)則設(shè)定上凸顯重要作用。也就是說，盡管學(xué)界有這樣或那樣的討論，但日本走的是大國路線，而非中等國家路線。日本政府層面執(zhí)行的是大國路線，這是日本開展秩序外交的重要條件，需要經(jīng)受一個接受實踐檢驗的過程，不管是出于戰(zhàn)略意識的覺醒也好，還是對“中等強國”的不甘也罷。在大國戰(zhàn)略雄心影響下，安倍積極推動了日本戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，從政治、經(jīng)濟(jì)、外交與安全等方面促進(jìn)了“安倍路線”的形成。在實踐層面，例如日本基于海外貿(mào)易與獲取能源等需求，格外關(guān)注海上通道安全，也將此納入“基于規(guī)則的國際秩序”的重要組成部分。此處，日本官方文件與智庫報告開始頻繁地強調(diào)周邊安全局勢的不穩(wěn)定，要求日本政府從戰(zhàn)略高度重視與秩序有關(guān)的因素，規(guī)則與秩序成了日本外交轉(zhuǎn)型的重要抓手。
第三，國內(nèi)政治。從國內(nèi)政治的視角來看，日本決策層、財界以及學(xué)界主流對“基于規(guī)則的國際秩序”凝聚了一定的共識，合力推動著日本秩序外交的形成。
安倍是日本內(nèi)閣史上執(zhí)政時間最長的領(lǐng)導(dǎo)人，他的第一任期（2006-2007）和第二任期（2012-2020）一共是3188天。在8年零8個月里，他帶領(lǐng)日本全面地實踐了“安倍路線”。后安倍時代，這一路線被菅義偉和岸田文雄首相繼承。特別是在外交安全政策上，走的是“沒有安倍的安倍路線”。對于日本開展秩序外交，“安倍路線”起到了引導(dǎo)者的作用。此外，國家戰(zhàn)略和政治體制是互相促進(jìn)的關(guān)系，冷戰(zhàn)后特別是新千年以來日本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型同頻共振。體制轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)之一是在決策層面，日本學(xué)界曾把日本的決策體制形象地稱為“無責(zé)任中樞”。有鑒于此，日本強化了決策中樞的權(quán)力，改變了沒有人最終負(fù)責(zé)的局面。日本仿照美國設(shè)立了“國家安全保障會議”（日本版NSC）與國家安全保障局，加強首相官邸在外交與安全層面的頂層設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃與綜合協(xié)調(diào)的能力。再有，財界是“基于規(guī)則的國際秩序”的穩(wěn)定支持者。財界的代表日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會（經(jīng)團(tuán)聯(lián)）主張加強以自由貿(mào)易為核心的貿(mào)易體制和維護(hù)海上通道的安全。通過訴諸“基于規(guī)則的國際秩序”，可以滿足財界輸出偏好、在關(guān)鍵領(lǐng)域設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的需求。最后，學(xué)界和輿論界的變化也格外引人關(guān)注，圍繞日美安保與“憲法九條”，日本學(xué)界與輿論界在戰(zhàn)后曾經(jīng)歷了一個長期“撕裂”的過程，但現(xiàn)在隨著國際秩序的深刻變革，美國引導(dǎo)的自由國際秩序的衰落，加上作為鄰居的中國快速崛起，日本的戰(zhàn)略派與戰(zhàn)略敘事興起，開始深度影響政府政策。比如，強調(diào)從國家利益角度的出發(fā)，立足于海洋國家與“次等強國”身份，主張日本應(yīng)推動建立健全“基于規(guī)則的國際秩序”。