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深化土地制度改革推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興

沈華

2025年07月08日 02:18

上官子健

農(nóng)為邦本，本固邦寧。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的“先手棋”。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，深化土地制度改革。深化土地制度改革，需以制度創(chuàng)新打破要素流動(dòng)壁壘，以市場(chǎng)化手段激活土地價(jià)值，以法治思維保障農(nóng)民權(quán)益。在守住耕地保護(hù)、生態(tài)安全、農(nóng)民利益底線的前提下，持續(xù)深化改革，讓土地成為鄉(xiāng)村振興的“聚寶盆”，為中國(guó)式現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

土地是農(nóng)民安身立命的生產(chǎn)生活資料。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革取得重大進(jìn)展，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收有了更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。但也要看到，目前農(nóng)村土地制度仍存在深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，制約鄉(xiāng)村全面振興的推進(jìn)。一是土地碎片化與低效利用。我國(guó)人均耕地面積少，僅為1.36畝，遠(yuǎn)低于全球平均的4.8畝。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，土地分散經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致規(guī)?；潭鹊停瑱C(jī)械化、科技化應(yīng)用受限，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以顯著提升，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)二元土地制度問(wèn)題。農(nóng)村集體建設(shè)用地（如宅基地、經(jīng)營(yíng)性用地），難以通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村宅基地面積約為32903萬(wàn)畝，僅有約11.74%的宅基地進(jìn)行了使用權(quán)流轉(zhuǎn)，大量低效利用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，未能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展要素。三是農(nóng)民土地權(quán)益保障不足。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界限尚不清晰，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期不足。宅基地“三權(quán)分置”改革相對(duì)滯后，農(nóng)民缺乏增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。四是生態(tài)保護(hù)與開發(fā)不夠均衡。部分地區(qū)過(guò)度追求土地產(chǎn)出，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降、生態(tài)用地被侵占。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)中低產(chǎn)田占比超過(guò)三分之二，退化耕地占耕地總面積的40%以上。

土地制度改革有助于破解土地要素市場(chǎng)化配置障礙、激活土地資產(chǎn)價(jià)值、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。這既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求，也是縮小城鄉(xiāng)差距、釋放鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵路徑。

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地整治等方式，將分散土地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這不僅能夠滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)的需求，還能夠?yàn)檗r(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供廣闊空間。例如，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以獲得大片連片土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)還可以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，形成產(chǎn)業(yè)鏈條完整、附加值高的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系。

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地入股等方式，讓農(nóng)民從土地上獲得更多收益。農(nóng)民可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，獲得穩(wěn)定的租金收入。同時(shí)，農(nóng)民還可以以土地入股的方式參與農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，分享農(nóng)業(yè)發(fā)展紅利。這不僅能夠提高農(nóng)民收入水平，還能夠激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性。

注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，借助土地整治、生態(tài)修復(fù)等方式，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)土地整治，如將閑置土地進(jìn)行復(fù)墾和整理，可以實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，提高土地利用效率。同時(shí)，利用生態(tài)修復(fù)技術(shù)，對(duì)受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)和重建，可以提高土地生態(tài)服務(wù)功能。這不僅能夠改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，還能夠提升鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值，吸引更多城市居民到鄉(xiāng)村休閑旅游。

以“三權(quán)分置”為核心，圍繞產(chǎn)權(quán)明晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、利用高效的目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)五大領(lǐng)域改革。

在產(chǎn)權(quán)方面，深化“三權(quán)分置”改革。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法出租、入股，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。

在流轉(zhuǎn)方面，完善市場(chǎng)化配置機(jī)制。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)估、合同鑒證全流程監(jiān)管，降低交易成本。

在整治方面，推進(jìn)土地集約高效利用。部署全域土地綜合整治工作，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國(guó)土空間布局，截至2023年底，全國(guó)1304個(gè)試點(diǎn)累計(jì)完成綜合整治規(guī)模378萬(wàn)畝、實(shí)現(xiàn)新增耕地47萬(wàn)畝、減少建設(shè)用地12萬(wàn)畝，成果顯著。要逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，合理確定不同區(qū)域、不同類型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，將建設(shè)重點(diǎn)放在田內(nèi)。

在保護(hù)方面，堅(jiān)守耕地紅線與生態(tài)底線。嚴(yán)格落實(shí)“田長(zhǎng)制”，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)、終身追責(zé)。落實(shí)好生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)退耕還林還草、耕地休耕等實(shí)行補(bǔ)償。

在收益分配方面，保障農(nóng)民土地增值收益。建立土地增值收益共享機(jī)制，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益按一定比例用于鄉(xiāng)村振興，比如建設(shè)村民公寓、完善基礎(chǔ)設(shè)施等。

緊緊圍繞改革目標(biāo)，明確實(shí)施路徑，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

第一，完善制度保障。貫徹落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確土地產(chǎn)權(quán)邊界、流轉(zhuǎn)程序和收益分配規(guī)則。建立改革風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)宅基地入市、耕地保護(hù)等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵭胸?fù)面清單管理，確保底線不被突破。

第二，健全要素市場(chǎng)。打造省域統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)縣縣有中心、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有站點(diǎn)，提升土地流轉(zhuǎn)透明度與效率。發(fā)展土地評(píng)估、法律咨詢等中介服務(wù)，培育專業(yè)化土地托管機(jī)構(gòu)，降低小規(guī)模農(nóng)戶參與改革門檻。

第三，科技賦能精準(zhǔn)管理。推廣“智慧土管”系統(tǒng)，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。建設(shè)數(shù)字農(nóng)田、智慧農(nóng)場(chǎng)，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)化土地資源配置，節(jié)水節(jié)肥。

第四，強(qiáng)化專業(yè)人才支撐。實(shí)施“鄉(xiāng)村土地管家”培育計(jì)劃，每年開展基層土地管理員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)人培訓(xùn)，提升政策執(zhí)行能力。吸引規(guī)劃、生態(tài)、金融等領(lǐng)域人才下鄉(xiāng)，參與土地整治規(guī)劃、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)等。

第五，區(qū)域分類精準(zhǔn)施策。在糧食主產(chǎn)區(qū)，重點(diǎn)推進(jìn)耕地保護(hù)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，探索“耕地保護(hù)+糧食產(chǎn)業(yè)鏈”模式。在城郊融合類區(qū)域，優(yōu)先開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、休閑康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。在生態(tài)功能區(qū)，聚焦土地生態(tài)修復(fù)與價(jià)值轉(zhuǎn)化，建立“生態(tài)補(bǔ)償+碳匯交易+旅游開發(fā)”機(jī)制。

作者簡(jiǎn)介：上官子健，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)教育基金會(huì)副秘書長(zhǎng)