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從更加積極的財(cái)政政策看宏觀經(jīng)濟(jì)治理演進(jìn)

沈華

2025年06月25日 02:23

石紹賓

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，我國實(shí)施一攬子增量政策、加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等，有力保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年的《政府工作報(bào)告》均提出實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。財(cái)政政策從“積極”到“更加積極”，不僅是財(cái)政政策工具的調(diào)整與政策力度的加強(qiáng)，而且體現(xiàn)出宏觀經(jīng)濟(jì)治理思路和理念的演進(jìn)與深化。

與積極的財(cái)政政策相比，更加積極的財(cái)政政策在政策力度、節(jié)奏和主動(dòng)性等方面均有明顯不同。一是政策力度更大。直接表現(xiàn)為更高的財(cái)政赤字率、更大規(guī)模的政府債券、更大的財(cái)政支出強(qiáng)度等。2025年財(cái)政赤字率按4%左右安排，比上年高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元；擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元，比上年增加3000億元；全國一般公共預(yù)算支出29.7萬億元，比上年增長4.4%。二是節(jié)奏更快。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策要求把握時(shí)機(jī)，主動(dòng)靠前發(fā)力，增強(qiáng)政策的前瞻性和針對性。今年的《政府工作報(bào)告》明確提出，出臺實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足，提高政策實(shí)效。三是主動(dòng)性更強(qiáng)。積極的財(cái)政政策的主要作用之一是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)。更加積極的財(cái)政政策要求加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)，意味著實(shí)施財(cái)政政策更加主動(dòng)，在政策對象、政策工具、政策力度等方面有更大幅度的創(chuàng)新。

科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，持續(xù)用力、更加給力，反映出我國宏觀經(jīng)濟(jì)治理的思路。

更加注重立足國情，堅(jiān)持實(shí)事求是。國際通用的3%赤字率警戒線標(biāo)準(zhǔn)，并非依據(jù)經(jīng)濟(jì)理論和計(jì)算公式推導(dǎo)得出，而是歐盟為使歐元區(qū)各國將赤字和債務(wù)控制在大致相同的水平，以利于歐元區(qū)財(cái)政貨幣政策的協(xié)調(diào)而劃定出的。從主要發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，近幾年受世界經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響，赤字率經(jīng)常突破3%。與西方國家相比，當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，特別是中央財(cái)政還有較大的舉債空間，且我國政府債務(wù)形成了一大批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展提供了有力支撐。今年我國的財(cái)政赤字率按4%左右安排，是立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、特征作出的科學(xué)判斷，能為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控創(chuàng)造更大操作空間。

更加注重政策效能，突出宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性。“更加積極”的取向不僅要求政策力度更大，而且追求效果更好。今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是科學(xué)謀劃好“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要年份。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，既包括應(yīng)對短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的相關(guān)舉措，也包括促進(jìn)中長期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的前瞻性。面對國內(nèi)有效需求不足、部分重點(diǎn)稅源行業(yè)增長放緩、資產(chǎn)資源的盤活空間收窄、財(cái)政騰挪空間有限等問題，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策能夠強(qiáng)化精準(zhǔn)投向，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁等方面的財(cái)政支持，繼續(xù)大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，宏觀調(diào)控的針對性大幅提升。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策還特別強(qiáng)調(diào)政策要?jiǎng)?wù)實(shí)管用，確保有限的財(cái)力能發(fā)揮最大作用。

更加注重系統(tǒng)集成，強(qiáng)調(diào)打好政策“組合拳”。宏觀調(diào)控不是財(cái)政政策的“單打獨(dú)斗”，而是多領(lǐng)域政策的協(xié)同推進(jìn)。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，必須加強(qiáng)與貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策和改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮不同政策工具的優(yōu)勢，把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策統(tǒng)一納入宏觀政策取向一致性評估，統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行全過程。特別是要與適度寬松的貨幣政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)，切實(shí)形成政策合力，提高政策整體效能。

研究當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，需主要從以下三方面發(fā)力。

第一，更好利用財(cái)政政策空間，加強(qiáng)超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)。一是提高財(cái)政赤字率，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。盡管當(dāng)前還面臨一些困難挑戰(zhàn)，但社會(huì)預(yù)期和信心增強(qiáng)的窗口期正在形成。與其他財(cái)稅政策工具相比，財(cái)政赤字率的社會(huì)關(guān)注度高，更能體現(xiàn)政策信號。今年首次提高赤字率至4%水平，可以向市場充分釋放穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)定決心，迅速傳遞政策意圖，進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、提振市場信心。二是擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐。今年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額44000億元，支持地方加大重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步向?qū)嵤﹨^(qū)域重大戰(zhàn)略、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展方面傾斜。繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，其中8000億元用于更大力度支持“兩重”項(xiàng)目、5000億元用于加力擴(kuò)圍實(shí)施“兩新”政策。三是加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度，增強(qiáng)財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)能力。2025年，全國一般公共預(yù)算支出規(guī)模比上年增長4.4%，在加大支出規(guī)模的同時(shí)，加快各項(xiàng)資金下達(dá)撥付，盡快形成實(shí)際支出。

第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的保障。一方面，聚焦重點(diǎn)工作任務(wù)，強(qiáng)化精準(zhǔn)保障。圍繞《政府工作報(bào)告》提出的重點(diǎn)工作，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁。例如，圍繞保障和改善民生，加強(qiáng)對高質(zhì)量充分就業(yè)的支持，促進(jìn)解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾和重點(diǎn)群體就業(yè)問題；圍繞擴(kuò)大國內(nèi)需求，綜合運(yùn)用相關(guān)財(cái)稅政策工具，推進(jìn)實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)，多渠道增加居民收入；圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加強(qiáng)對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、教育科技人才等領(lǐng)域的支持。另一方面，聚焦防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展。按照一攬子化債政策安排，推動(dòng)地方落實(shí)隱性債務(wù)置換政策，繼續(xù)在新增地方政府專項(xiàng)債券中安排一定規(guī)模用于補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，支持地方化債。允許專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房，在防范道德風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。同時(shí)，聚焦增加地方自主財(cái)力，兜牢基層“三?！钡拙€。始終把“三保”擺在財(cái)政工作優(yōu)先位置，2025年安排中央對地方轉(zhuǎn)移支付103415億元，同口徑增長8.4%，不斷加強(qiáng)地方財(cái)力保障。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金管理，確保資金精準(zhǔn)發(fā)力、投向基層，同時(shí)強(qiáng)化地方政府的財(cái)政科學(xué)管理能力，提升資金使用透明度和效率。

第三，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性，加強(qiáng)政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)。一是加強(qiáng)國家戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。需充分結(jié)合“十五五”時(shí)期新的階段性特征，科學(xué)謀劃重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大政策舉措、重大工程項(xiàng)目，更好發(fā)揮規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)指導(dǎo)作用。二是加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)同，形成政策合力。財(cái)政政策與貨幣政策的作用機(jī)制不同，更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策協(xié)同配合、同向發(fā)力，有助于充分發(fā)揮我國獨(dú)特的財(cái)稅、金融等方面的制度優(yōu)勢，形成政策疊加效應(yīng)，促進(jìn)有效需求增長，從而為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。三是加強(qiáng)增量政策與存量政策的協(xié)調(diào)，完善政策工具體系。優(yōu)化各類增量政策和存量政策的有機(jī)協(xié)調(diào)，促進(jìn)政策從“最初一公里”到“最后一公里”銜接暢通，不斷增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。同時(shí)，開展政策實(shí)施效果評估，實(shí)施重大財(cái)稅政策全生命周期評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決改革和政策實(shí)施中的問題，根據(jù)變化的國內(nèi)外形勢，適時(shí)推出新的增量政策。

作者簡介：石紹賓，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院常務(wù)副院長、國家治理研究院研究員