《關(guān)于優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)的指導(dǎo)意見》解讀
楊波
2025年05月02日 00:00
國家衛(wèi)生健康委網(wǎng)站近日，國家衛(wèi)生健康委、中央編辦、國家發(fā)展改革委、教育部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家醫(yī)保局、國家中醫(yī)藥局、國家疾控局13個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?，F(xiàn)對《指導(dǎo)意見》有關(guān)情況解讀如下。
一、《指導(dǎo)意見》出臺的背景是什么？
基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人口聚集變化、群眾健康需求等動態(tài)調(diào)整。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和行政區(qū)劃調(diào)整，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量總體呈現(xiàn)農(nóng)村減少、城市增加的情況。當(dāng)前和今后一段時期，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)還將持續(xù)面臨新的形勢：一是鄉(xiāng)村人口減少和老齡化加深，現(xiàn)有鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)規(guī)模和布局需要優(yōu)化調(diào)整。二是城鎮(zhèn)人口不斷增加，現(xiàn)有城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給不能更好滿足需要。三是邊境縣、山區(qū)、牧區(qū)、海島等偏遠(yuǎn)地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)便利性可及性有待改善。此外，隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)和鄉(xiāng)村形態(tài)變化，需要對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)按不同規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類指導(dǎo)、加強(qiáng)建設(shè)。
2023年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系健康發(fā)展的意見》，要求根據(jù)人口分布情況，優(yōu)化設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和村衛(wèi)生室，因地制宜合理配置鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療資源。2025年1月17日國務(wù)院常務(wù)會議聽取優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)情況的匯報，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實施醫(yī)療衛(wèi)生強(qiáng)基工程。為落實中央文件要求和國務(wù)院常務(wù)會議部署，國家衛(wèi)生健康委會同相關(guān)部門研究制定了《關(guān)于優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為實施醫(yī)療衛(wèi)生強(qiáng)基工程和謀劃編制“十五五”規(guī)劃提供依據(jù)，指導(dǎo)各地結(jié)合實際，把基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局好、建設(shè)好、使用好。
二、優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)的總體要求和目標(biāo)是什么？
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以人民健康為中心，按照“一般病在市縣解決，日常疾病在基層解決”的要求，堅持“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行，保持存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，依托區(qū)劃、兼顧人口，統(tǒng)籌資源、分類建設(shè)”的原則，以基礎(chǔ)薄弱地區(qū)為重點，結(jié)合國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制實施，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)，綜合考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化、群眾健康需求等因素，因地制宜完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)。強(qiáng)調(diào)要充分考慮不同地區(qū)的差異，防止一刀切，出現(xiàn)服務(wù)“空白點”，也要避免資源閑置浪費，讓廣大居民能夠就近就便獲得安全有效的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。
《指導(dǎo)意見》突出統(tǒng)籌用好現(xiàn)有資源，不斷優(yōu)化完善，把握好優(yōu)化布局調(diào)整的時度效，分階段穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。即?027年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建制基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全覆蓋，行政村和社區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)全覆蓋，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。到2030年，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局更加均衡合理，遠(yuǎn)程醫(yī)療和智慧化服務(wù)基本普及，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)更加便利可及。到2035年，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)和防病治病健康服務(wù)能力與以人為本的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展更相適應(yīng)，更好服務(wù)城鄉(xiāng)居民高品質(zhì)健康生活需求。
三、優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)有哪些具體考慮？
目前，覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成，《指導(dǎo)意見》順應(yīng)新形勢新任務(wù)，提出了“辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院”、“合理設(shè)置村衛(wèi)生室”、“辦好社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”、“便利設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站”等4方面任務(wù)要求，這些要求總體上與原有基層機(jī)構(gòu)設(shè)置建設(shè)有關(guān)政策保持穩(wěn)定連續(xù)，并根據(jù)新的形勢做出適當(dāng)調(diào)整，比如從注重機(jī)構(gòu)全覆蓋轉(zhuǎn)向更加注重服務(wù)全覆蓋；更加突出分類建設(shè)，提升服務(wù)人口多的基層機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)模。一是辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。原則上在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦好1所衛(wèi)生院。對撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，結(jié)合實際，可將原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉(zhuǎn)為建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的分院或進(jìn)行合并。根據(jù)服務(wù)人口分類建設(shè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。二是合理設(shè)置村衛(wèi)生室。原則上一個行政村設(shè)置一所村衛(wèi)生室。一個行政村有多個村衛(wèi)生室的應(yīng)合并設(shè)置；人口較少或面積較小、交通便利的行政村可與相鄰行政村聯(lián)合設(shè)置村衛(wèi)生室；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地的行政村可不單獨設(shè)置村衛(wèi)生室。三是辦好社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。原則上在每個街道辦好一所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，未設(shè)置的街道應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)新建，也可通過轄區(qū)內(nèi)其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)。經(jīng)行政區(qū)劃調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)為街道的，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉(zhuǎn)為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，其服務(wù)功能不變。人口規(guī)模大于10萬人的街道，可根據(jù)實際需要擴(kuò)大現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心規(guī)模；確有必要的，也可按程序規(guī)劃增設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是便利設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。根據(jù)實際需要設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，具備條件的與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心實行一體化管理。適當(dāng)擴(kuò)大服務(wù)人口多、離社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心較遠(yuǎn)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站規(guī)模，提高其服務(wù)能力水平。
四、優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)有哪些協(xié)同性支持政策措施？
為確保優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)工作的系統(tǒng)性、協(xié)同性，《指導(dǎo)意見》既強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，也要求加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，提出了“優(yōu)化服務(wù)協(xié)同聯(lián)動”、“強(qiáng)化基層服務(wù)能力”、“發(fā)展壯大基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍”等3方面工作措施要求。在優(yōu)化服務(wù)協(xié)同聯(lián)動方面，強(qiáng)調(diào)依托緊密型醫(yī)聯(lián)體，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)一體、鄉(xiāng)村一體和城鄉(xiāng)聯(lián)動，推動以人員為核心的醫(yī)療衛(wèi)生資源向基層下沉；加快推進(jìn)縣域內(nèi)資源共享中心建設(shè)，擴(kuò)大基層常見病和慢性病用藥種類，推動縣域醫(yī)共體用藥目錄統(tǒng)一。在強(qiáng)化基層服務(wù)能力方面，強(qiáng)調(diào)健全基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)科室設(shè)置和設(shè)備配備，提升常見病和慢性病預(yù)防、治療、康復(fù)能力，發(fā)揮中醫(yī)藥作用，強(qiáng)化傳染病診斷報告能力、急診急救能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力。在發(fā)展壯大基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍方面，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)優(yōu)化布局建設(shè)和發(fā)展需求，增加緊缺人才培養(yǎng)，強(qiáng)化中醫(yī)藥人員配備，通過大學(xué)生鄉(xiāng)村醫(yī)生專項計劃、農(nóng)村訂單定向免費醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)、開展人員培訓(xùn)進(jìn)修、推動城市醫(yī)院人員下沉等多種途徑不斷壯大基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍。通過線上、線下多種方式加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生人員培訓(xùn)，提升其基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生和健康管理能力。
五、如何保障《指導(dǎo)意見》穩(wěn)步實施？
為指導(dǎo)各地根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整和人口聚集變化，因地制宜進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，既不能一哄而上，也避免一撤了之，把握好優(yōu)化布局調(diào)整的時度效，實現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)量宜效升、布局優(yōu)化的目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》提出三項要求，一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要求各地按照中央指導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、縣抓落實工作要求，結(jié)合實際制訂實施方案，確定階段性目標(biāo)任務(wù)。將優(yōu)化基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)與深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、完善基層運行機(jī)制、加強(qiáng)基層人才隊伍建設(shè)等一體推進(jìn)，加強(qiáng)政策協(xié)同和取向一致。二是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。要求各地將基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)納入本地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并作為“十五五”醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)重點，將基層合理用地需求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”統(tǒng)籌保障。鼓勵基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃、毗鄰建設(shè)。完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、設(shè)備配備等標(biāo)準(zhǔn)。三是落實政策保障。要求對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定落實補(bǔ)助政策。壓實市縣兩級基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局建設(shè)主體責(zé)任。統(tǒng)籌多種資金渠道加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，中央資金重點向基礎(chǔ)薄弱地區(qū)傾斜。促進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理，注重發(fā)揮醫(yī)保支付、價格等調(diào)控作用。