先發(fā)國家養(yǎng)老體系的得失與啟示
袁文坤
2024年04月10日 02:08
中國社會科學網(wǎng)-中國社會科學報黨的二十大報告提出，要完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。協(xié)調(diào)勞動適齡人口就業(yè)與養(yǎng)老保險財政負擔，是處理老齡化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力與保障和改善民生關(guān)系的重要切入點。福特主義與后福特主義是資本主義發(fā)達國家的兩種生產(chǎn)與消費模式，其產(chǎn)生和發(fā)展離不開發(fā)達資本主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會制度背景，也深受人口老齡化的影響。探究人口老齡化與福特主義和后福特主義之間的內(nèi)在聯(lián)系，厘清其來龍去脈，或?qū)ξ覀儏f(xié)調(diào)民生保障和發(fā)展多層次養(yǎng)老保險體系提供借鑒價值。
福特主義養(yǎng)老保障政策的特征
福特主義時代具有大眾消費、實際收入增長、跨國公司擴張、雇主和工會之間的集體談判、凱恩斯主義的宏觀經(jīng)濟政策及高額福利等特征。貫徹福特主義的資本主義發(fā)達國家通常實施稅收供款的福利制度，將人口作為內(nèi)生因素加以考慮，關(guān)注人口結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。具體而言，福特主義的養(yǎng)老保障政策通常有以下五個特征。
第一，規(guī)定個人生命周期由依次接續(xù)且相對固定的教育、工作和退休三個階段組成。雖然教育、工作和退休年齡固定并非意味著生命周期模式與個人身體機能老化直接相關(guān)，但是這一階段劃分過分強調(diào)了年齡對工作和退休行為的影響，在年齡和經(jīng)濟活動之間建立了機械聯(lián)系，缺少靈活性。
第二，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則為公共養(yǎng)老金和福利待遇籌集資金，將稅收視為實現(xiàn)代際財富轉(zhuǎn)移的重要手段。稅收容易成為代際和集團之間的利益摩擦點，隨著人口老齡化加劇，與私人養(yǎng)老金或非正式福利制度安排相比，這種公共福利安排使得全社會撫養(yǎng)和照顧老年人的成本顯著增加。
第三，提供豐厚公共養(yǎng)老金待遇。大眾消費和慷慨的福利措施提高了人們對養(yǎng)老金的期望，任何不愿保護公共養(yǎng)老金價值的制度實踐都會引起退休人員的抵制。盡管慷慨的福利待遇保障了老年人的退休生活，但是隨著人口老齡化加劇，這份待遇必然依賴較高的稅收來維持，對于工作者而言，較高的稅收將降低他們的消費和生活水平，引發(fā)嚴重的代際沖突。
第四，公共部門提供免費或低收費的醫(yī)療保健服務。在前福特主義時代，幾乎所有的護理都是家庭內(nèi)部的無償護理，但是到了福特主義時代，政府將部分醫(yī)療保健責任從家庭內(nèi)部轉(zhuǎn)移到公共部門，而人口老齡化導致政府醫(yī)療保健預算支出增加，進一步加重政府財政預算負擔。
第五，福特主義福利國家通常將實現(xiàn)充分就業(yè)作為宏觀政策的首要目標，并且采取措施將就業(yè)水平保持在高位水平。為實現(xiàn)充分就業(yè)這一目標，福利國家通常要實施凱恩斯主義需求管理的積極財政政策，而這會進一步加重政府財政負擔。
為應對人口老齡化帶來的財政負擔，貫徹福特主義的福利國家進行了制度改革，削減社會保障支出，轉(zhuǎn)向后福特主義，以求走出福特主義福利國家的發(fā)展困境。
人口老齡化催生的后福特主義
后福特主義時代的典型社會特征既包括勞動過程變化，即靈活就業(yè)、扁平組織結(jié)構(gòu)和少量標準化生產(chǎn)，也包括勞動過程變化引起的生產(chǎn)和消費多樣化，即工作流動性增加、擺脫工會組織集體談判、實施私有化政策、退出凱恩斯主義，以及減少社會福利支出，這些變化或多或少都與社會為應對人口老齡化帶來的負面影響有關(guān)。人口老齡化引起的人們對未來養(yǎng)老問題的擔憂結(jié)束了福特主義的教育—工作—退休三階段固定模式，這在某種程度上加速了后福特主義的產(chǎn)生，突出表現(xiàn)為以下兩方面特征。
第一，提前退休行為增加。人口老齡化促使人們采取多種方式提前退出勞動力市場，既包括個人在全職工作和退休之間轉(zhuǎn)換，也包括增加老年兼職工作。不同人群選擇的不同提前退休方式會產(chǎn)生截然不同的后果：擁有職業(yè)養(yǎng)老金的富人可以享受更多閑暇時間，而生活不太富裕的人卻無法領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，導致生活水平下降。
第二，工作和退休方式多樣化。人口老齡化改變了人們的工作方式，不再由永久性全職工作主導，而是呈現(xiàn)多樣化。多樣化的工作方式體現(xiàn)在靈活的就業(yè)合同上，出現(xiàn)大量兼職工作、臨時合同、自由職業(yè)和工作共享計劃，而且新工作可能會穿插進行再培訓或再教育。此外，退休年齡也不再固定，退休年齡的選擇具有彈性，個人既可以選擇提前退休，也可以選擇延遲退休。
后福特主義時代標準化產(chǎn)品生產(chǎn)和大眾消費將逐漸衰退，取而代之的是多樣化工作和生活方式。多樣化工作和生活方式可能降低就業(yè)收入，抑制儲蓄和為養(yǎng)老金計劃供款能力，進而降低退休收入；也可能預示著老年人健康狀況的新趨勢，由于工作退出機制的多樣化，職場人士可以預防衰老并減少慢性疾病發(fā)病率，由此減輕公共支出負擔。上述有關(guān)多樣化工作和生活方式產(chǎn)生的影響表明多樣化的后福特主義會減少代際之間沖突的風險。
總體而言，后福特主義降低了個人退休年齡的制度意義。隨著退休年齡門檻消失和經(jīng)濟行為變得不那么標準化，年齡與經(jīng)濟活動之間的福特主義紐帶將會減弱。
人口老齡化與發(fā)展觀的變化
后福特主義的產(chǎn)生離不開福特主義國家應對人口老齡化的舉措。為緩解人口老齡化帶給公共養(yǎng)老金制度的財政壓力，貫徹福特主義的福利國家改革了高福利制度，這一改革被概念化為從凱恩斯主義的福利國家向熊彼特的工作福利國家或競爭福利國家轉(zhuǎn)變。如果說福特主義的高稅收和高福利政策危及國家競爭能力，那么凱恩斯主義的需求管理和工資談判主張則缺少靈活性?，F(xiàn)行社會政策旨在促使人們加入更加靈活的勞動力市場，競爭力正在取代福利成為政府政策目標，關(guān)于人口老齡化的爭論應在社會政策目標和特征發(fā)生變化的背景下展開，這也滋生了后福特主義。
隨著人口老齡化加劇，后福特主義在不斷發(fā)生變化，形成一些新的發(fā)展特征，集中表現(xiàn)在人口統(tǒng)計技術(shù)和老年人社會地位的變化上。
一方面，人口老齡化促使后福特主義對人口、技術(shù)與社會制度的看法轉(zhuǎn)向更加綜合的視角。首先，在后福特主義時代，人口統(tǒng)計學開始優(yōu)先考慮人口老齡化與經(jīng)濟發(fā)展的因果關(guān)系，突出強調(diào)人口老齡化的經(jīng)濟意義，關(guān)注人口老齡化對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響及應對策略。人口統(tǒng)計學考慮的人口經(jīng)濟問題與后福特主義考慮的人口經(jīng)濟問題基本一致，二者在降低福利和公共養(yǎng)老金支出、私有化、兼職和靈活工作等方面也存在很多相似觀點。某種程度上，用于應對人口老齡化的人口統(tǒng)計學解釋了后福特主義新的發(fā)展特征。
其次，后福特主義將經(jīng)濟和社會變化追溯至技術(shù)變化，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展以技術(shù)為原動力，認為技術(shù)進步會推進經(jīng)濟快速發(fā)展也加速人口老齡化。第一，盡管還會存在新技術(shù)與舊制度發(fā)生沖突的情況，但通過制度改革促使制度適應新技術(shù)，從而為經(jīng)濟增長開辟道路，一定程度成為共識。第二，老齡化危機將成為經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)，技術(shù)將在不斷轉(zhuǎn)型中繼續(xù)擴張，以解決新舊養(yǎng)老金制度、福利制度和退休制度不匹配帶來的發(fā)展困境。第三，技術(shù)將以多種方式造成并加劇人口老齡化。這是由于技術(shù)進步提高了生活水平，使人口死亡率和生育率顯著下降，是人口老齡化的間接影響因素。第四，強化年齡的經(jīng)濟意義，技術(shù)變革成為平息老齡化危機的重要手段。在后福特主義時代，微電子、自動化和信息技術(shù)將促進小規(guī)模、多樣化的生產(chǎn)，不再需要分層組織和集中管理，技術(shù)進步還將減少對年齡分類的需求，弱化工作與退休的界限，使得退休年齡不再固化，并減輕人口老齡化的沖擊，在更廣泛的社會層面上弱化福利國家的福利制度。
另一方面，人口老齡化導致后福特主義時代老年人社會地位發(fā)生變化。人口老齡化與后福特主義已經(jīng)先后融入現(xiàn)代化進程，并在發(fā)達國家不斷傳播，在發(fā)達國家產(chǎn)生深刻社會影響。
根據(jù)現(xiàn)代化理論，現(xiàn)代化將改變家庭的性質(zhì)，家庭從以年長成員為首的擴展的多代形式演變?yōu)橛赡觊L成員與后代分開生活的核心單代形式。對于老年人來說，大家庭的消亡帶來了領(lǐng)導角色的喪失，以及隨之而來的資歷和尊重下降。當年輕一代不再和老年人住在同一屋檐下時，老年人將缺少經(jīng)濟支持，必須依靠自己的收入、養(yǎng)老金或儲蓄維持生計。與此相應，退休年齡規(guī)定了退出市場工作的時間，也明確了退休者需要養(yǎng)老金和福利政策的支持，但它也將老年人單獨列為一個群體，增加了其受到社會歧視的可能。而從樂觀的角度來看，取消固定退休年齡的做法可能使老年人受益，如果退休變得多樣化，那么年輕人與老年人或經(jīng)濟活動與非經(jīng)濟活動之間的界限將被取消，新的安排可能會讓人們做出真正的退休選擇。工作流動性和重返教育的機會可能會打破福特主義生命周期的僵化結(jié)構(gòu)，如果確實如此，后福特主義可以扭轉(zhuǎn)福特主義現(xiàn)代性的負面影響，并改善老年人的狀況。
后福特主義的產(chǎn)生過程，對我國發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系具有兩方面的借鑒意義。一方面，后福特主義的出發(fā)點與我國當前面臨的壓力有類似之處。我國公共養(yǎng)老金替代率高于西方國家公共養(yǎng)老金替代率，多數(shù)人退休后仍依靠政府提供的公共養(yǎng)老金生活，增加了財政負擔。為實現(xiàn)我國養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展，需要強化企業(yè)和個人養(yǎng)老責任，大力發(fā)展二、三層次養(yǎng)老保險，完善多層次養(yǎng)老保障體系。另一方面，需要客觀看待后福特主義就業(yè)方式多樣化和淡化政府干預的主張。當前我國面臨一定的就業(yè)壓力，這一壓力不僅與經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境有關(guān)，也與人們就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變滯后、靈活就業(yè)的保障未能及時跟進有關(guān)。為實現(xiàn)充分就業(yè)，個人應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化，摒棄傳統(tǒng)就業(yè)觀念，選擇靈活多樣的就業(yè)方式，實現(xiàn)多渠道就業(yè)。同時，我國需要政府為多樣化就業(yè)方式提供政策和資金支持，更好地發(fā)揮政府的服務作用，這與后福特主義淡化政府介入性質(zhì)不同。