未來城市更新的可持續(xù)發(fā)展之路
楊秦霞
2025年07月22日 01:53
秦虹
北京日報(bào)城市更新是未來城建領(lǐng)域的重要賽道
近日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議指出，“以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子?！蓖瑫r(shí)還強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量開展城市更新”。自2020年10月中央第一次提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”以來，這幾年城市更新取得了很大的成就，各地涌現(xiàn)出很多城市更新項(xiàng)目。縱觀這些項(xiàng)目主要涉及民生和基礎(chǔ)設(shè)施類的更新，正是因?yàn)樯婕懊裆突A(chǔ)設(shè)施更新，比如老舊小區(qū)改造、道路更新、排水管網(wǎng)和城市防澇及山體滑坡防治等，所以，過去的城市更新中財(cái)政投入占比達(dá)到百分之六七十。但是，要構(gòu)建可持續(xù)的城市更新模式，一直靠財(cái)政大幅度投入顯然是很難持續(xù)的，下一步城市更新需要利用市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)民間的資源，包括國有企業(yè)投資。因?yàn)檫^去房地產(chǎn)市場形勢好，地方政府土地賣得好，就可以有資金做很多項(xiàng)目投資。未來市場的參與、社會(huì)力量的投入都是非常重要的。
未來，如何探索城市更新的可持續(xù)發(fā)展之路，需要我們認(rèn)真思考，過去城市更新的項(xiàng)目除了有一些優(yōu)秀案例外，我們也看到了大量的不成功的案例。比如有些更新項(xiàng)目采取整體拆除、仿古重建的模式，拆除真實(shí)的歷史建筑，建一些明清風(fēng)格的古街，引入旅游商鋪，結(jié)果游客的差評率達(dá)到40%，開業(yè)一年之后，商戶的存活率不到30%，淪落為一次性的打卡消費(fèi)地。還有的項(xiàng)目通過一年的時(shí)間，完成整體舊廠房外立面的更新，引入文創(chuàng)企業(yè)，但是補(bǔ)貼一結(jié)束，80%的商鋪因客流不足撤離，園區(qū)的空置率超過60%，更新后的增量變成了新的存量，淪為“僵尸項(xiàng)目”。有的地方投入百萬打造燈光秀、明星打卡活動(dòng)，活動(dòng)期間非常熱鬧，客流量達(dá)到日均十萬人，但熱鬧之后，又變成新的存量。我們還看到有的地方以景觀美化為核心，投入巨大的資金，建設(shè)噴泉、雕塑、健身步道，但是沒有健身社交場所，廣場非常宏偉，但是沒有休息停留的地方，強(qiáng)行植入網(wǎng)紅打卡地，更新之后人流量僅為預(yù)計(jì)的20%，成為一個(gè)面子工程。類似的案例在各地比比皆是。
這就帶來一個(gè)問題，政府、企業(yè)和投資人都重視城市更新，也按照先進(jìn)的理念推進(jìn)城市更新。但是，為什么有的項(xiàng)目就難以成功？原因何在？我認(rèn)為，核心問題就在于許多項(xiàng)目是按照房地產(chǎn)開發(fā)投資的理念和認(rèn)知去做城市更新，按照做增量的理念去做存量盤活，這條路肯定是走不通的。我們面對的這些存量資產(chǎn)，就像是一臺復(fù)雜的電腦，其實(shí)我們更新的不是硬件，或不僅僅是換硬件，重要的是重新寫代碼、編程序、裝系統(tǒng)。所以，城市更新不能按照開發(fā)的思維去做，如果按開發(fā)的思維做就會(huì)出現(xiàn)失敗，大量的投資沒有達(dá)到實(shí)際應(yīng)有的效果。
在城市更新領(lǐng)域重新寫代碼、編程序、裝系統(tǒng)的操作，不僅是項(xiàng)目實(shí)施主體需要做的，其實(shí)也是政策及相關(guān)管理環(huán)節(jié)需要開展的。因?yàn)槲覀冞^去和城市建設(shè)有關(guān)的所有政策，基本上都是針對新建的，過去二三十年城市大規(guī)模的擴(kuò)張，房地產(chǎn)的繁榮，所有的政策都是應(yīng)對增量的。對存量怎么更新、怎么盤活，我們?nèi)鄙僬吆徒?jīng)驗(yàn)的支持。所以政策需要重新裝系統(tǒng)，投資人運(yùn)營也要重新裝系統(tǒng)，要完全變成一個(gè)新的賽道、新的打法。
用地政策和金融政策是實(shí)施城市更新最重要的兩個(gè)政策
近期，中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡稱《意見》）提出10大目標(biāo)、6大原則、8大任務(wù)、4大支持保障措施。其中一個(gè)重要的目標(biāo)是到2030年城市更新行動(dòng)的實(shí)施取得重要進(jìn)展。在《意見》的6大支持政策里面，對下一步的城市更新實(shí)施最重要的，我認(rèn)為是兩個(gè)政策：一是用地政策，二是金融政策。
《意見》從“規(guī)劃引領(lǐng)、空間優(yōu)化、權(quán)益保障”三個(gè)維度構(gòu)建了整個(gè)用地政策的管理體系，強(qiáng)調(diào)允許混合開發(fā)與用途合理轉(zhuǎn)換，建立項(xiàng)目清單+過渡期的彈性管控政策。目前各地都開始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在綠地公園里面可以做商業(yè)，改變了過去單純以功能劃分用地性質(zhì)的做法，過去商業(yè)用地就是商業(yè)用地，綠化用地就是綠化用地，不能有其他的功能，現(xiàn)在允許經(jīng)批準(zhǔn)混合利用?；旌侠?，土地的用途合理轉(zhuǎn)換是否需要變更用地性質(zhì)、補(bǔ)土地出讓金？這次政策吸收了地方的經(jīng)驗(yàn)，采取了項(xiàng)目清單+過渡期的政策，符合正面清單的更新項(xiàng)目有不變的五年過渡期。同時(shí)用地政策還明確了閑置土地收回、零星用地整合等措施，突破了過去單一用途管制的限制，打通了政策要素的堵點(diǎn)，特別是《意見》提出容積率的轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)政策，非常有價(jià)值。目前各個(gè)地方出臺關(guān)于推動(dòng)城市更新的指導(dǎo)意見或者條例里面也有這一條，比如獎(jiǎng)勵(lì)容積率，但是有多少項(xiàng)目實(shí)際能獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)？這次中辦、國辦再次明確了容積率的轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)政策，如果有效落實(shí)，可以為城市更新提供靈活且有效的激勵(lì)手段，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置、平衡項(xiàng)目更新與保護(hù)要求，實(shí)現(xiàn)城市功能合理布局。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，用經(jīng)濟(jì)手段解決現(xiàn)實(shí)的城市更新資金難題、平衡資金需求是非常重要的政策。這次《意見》里金融政策也有很多，概括起來主要是“采用財(cái)政資金撬動(dòng)+金融工具創(chuàng)新+社會(huì)資本激活”的綜合策略，為城市更新提供金融資金的賦能。
（1）財(cái)政資金撬動(dòng)。在文件里面提到了三個(gè)方面：一是提出中央財(cái)政支持各地的城市更新。今年國家發(fā)改委列了城市更新專項(xiàng)，財(cái)政部發(fā)行的超長期國債可以用于地方的城市更新，還有財(cái)政部、住建部支持的30個(gè)財(cái)政支持試點(diǎn)城市，每個(gè)城市每年支持8億元、10億元、12億元不等專項(xiàng)用于城市更新等等。二是地方政府除了加大財(cái)政資金支持以外，可以統(tǒng)籌使用地方的各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政資金。地方整合各部門分散資金，可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等全面同步升級，顯著提升資金使用效率，而“專項(xiàng)債券支持”則拓寬了資金來源。三是明確提出要落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免的政策，城市更新開發(fā)周期長，參與城市更新的企業(yè)稅負(fù)非常重，除了所得稅、增值稅之外還有房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等等，目前已有的城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策主要是“三免三減半”政策，凡是參與城市生態(tài)環(huán)境以及與惠民生有關(guān)的更新項(xiàng)目，企業(yè)所得稅三年免稅，三年減半繳納。未來如果落實(shí)政策中能加大稅費(fèi)減免，則能降低市場主體投入的經(jīng)營成本以及風(fēng)險(xiǎn)，長期看必將拉升項(xiàng)目估值，有利于項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，加快城市更新的步伐。
（2）金融工具創(chuàng)新。主要是鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)推出支持城市更新的金融產(chǎn)品?，F(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行，對城市更新也是高度關(guān)注，因?yàn)樗麄兺顿Y或貸款也很難找到好的項(xiàng)目，《意見》提出強(qiáng)化信貸支持，可鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)城市更新專項(xiàng)金融產(chǎn)品，同時(shí)鼓勵(lì)他們提前介入城市更新的財(cái)務(wù)投資，引導(dǎo)資金流向潛力項(xiàng)目，激發(fā)市場活力。
（3）激活社會(huì)資本?！兑庖姟诽岬阶屔鐣?huì)資金參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用債等。通過發(fā)行REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等金融工具可以打通社會(huì)資本進(jìn)入城市更新的退出通道，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入城市更新，將項(xiàng)目的未來收益提前變現(xiàn)，將不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。
總而言之，本次《意見》的發(fā)布，最大的意義就是頂層設(shè)計(jì)規(guī)格高。既然規(guī)格高，所以落實(shí)好這個(gè)《意見》就非常值得期待。城市更新政策是一套體系，目前需要的是國家層面的政策指引，從監(jiān)管層明確方向；同時(shí)還需要城市層面的政策立法，讓決策層面有法可依；更需要項(xiàng)目層面的政策執(zhí)行，讓實(shí)施主體能夠得到足夠的授權(quán)，依法創(chuàng)新，守法突破。這個(gè)《意見》的貫徹落實(shí)，有利于建立這樣的完整可落地的政策體系，對下一步的城市更新會(huì)帶來巨大的政策紅利。
當(dāng)然除了政策需要重塑以外，還需要運(yùn)營體系的創(chuàng)建。光有政策支持沒有運(yùn)營的成功，同樣是不可能有可持續(xù)的城市更新。運(yùn)營同樣需要?jiǎng)?chuàng)新，運(yùn)營要改變過去的開發(fā)思維，要按照城市更新的理念來進(jìn)行。過去我們是圍繞土地做房產(chǎn)，未來要圍繞著產(chǎn)業(yè)做資產(chǎn)。
總之，城市更新不僅是物質(zhì)更新，還包括很多方面，其核心是生產(chǎn)力的更新，政策支持疊加金融和運(yùn)營的創(chuàng)新，才是未來城市更新可持續(xù)發(fā)展之路。同時(shí)，城市更新將是助力國內(nèi)大循環(huán)的重要之策，政策紅利和市場機(jī)遇的到來，必將為企業(yè)開拓新的市場，希望企業(yè)能夠抓住機(jī)遇。
作者：秦虹（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員）