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科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施“五年規(guī)劃”

楊秦霞

2025年06月19日 02:13

李忠杰

我國(guó)將于2026年開(kāi)始實(shí)施“十五五”規(guī)劃。按照慣例，今年的中央全會(huì)將審議通過(guò)中共中央關(guān)于“十五五”規(guī)劃的建議。習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)部分省區(qū)市“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)，并對(duì)“十五五”規(guī)劃編制工作作出重要指示：“編制和實(shí)施‘十五五’規(guī)劃，對(duì)于全面落實(shí)黨的二十大戰(zhàn)略部署、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化意義重大”，“謀劃‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須準(zhǔn)確把握‘十五五’時(shí)期的階段性要求，著眼強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，緊緊圍繞基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)，一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域合理確定目標(biāo)任務(wù)、提出思路舉措”。各級(jí)黨委政府和有關(guān)部門需要做好有關(guān)工作，確保高質(zhì)量完成規(guī)劃編制工作。

充分發(fā)揮運(yùn)用規(guī)劃治國(guó)理政的政治優(yōu)勢(shì)

五年規(guī)劃是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的鮮明特色和重要抓手。從20世紀(jì)50年代初起，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行五年計(jì)劃。改革開(kāi)放后，中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但并沒(méi)有拋棄計(jì)劃方式，而是對(duì)它進(jìn)行改革，使之更好地發(fā)揮作用。特別是從“十一五”開(kāi)始，改成五年規(guī)劃。中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)，就是由這樣一個(gè)個(gè)五年計(jì)劃和規(guī)劃連接起來(lái)并漸次推進(jìn)的。

習(xí)近平總書(shū)記指出，科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢(shì)。中國(guó)式的五年規(guī)劃，充滿了治國(guó)理政的大智慧，具有一系列重要特點(diǎn)。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。所有五年規(guī)劃都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，并由黨的中央全會(huì)甚至黨代會(huì)通過(guò)有關(guān)建議。“一五”計(jì)劃是由中央主持?jǐn)M定的，其草案由黨的全國(guó)代表會(huì)議審議通過(guò)。周恩來(lái)所作關(guān)于“二五”計(jì)劃建議的報(bào)告，是由黨的八大正式通過(guò)的。改革開(kāi)放以來(lái)，都是由中央負(fù)責(zé)制定關(guān)于五年規(guī)劃的建議，中央全會(huì)審議通過(guò)后，再由國(guó)務(wù)院按建議要求完成規(guī)劃編制，這已成為基本的規(guī)范。

第二，堅(jiān)持依法治國(guó)。全國(guó)人民代表大會(huì)依法行使的職權(quán)之一，是審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，都嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定，在中央提出建議后，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)完成編制，最后由全國(guó)人民代表大會(huì)討論通過(guò)、批準(zhǔn)實(shí)施。每一屆全國(guó)人大，都要審議一次五年規(guī)劃。每一年的全國(guó)人大會(huì)議，還要以聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告的方式，審議五年規(guī)劃每一年的進(jìn)展和年度安排。

第三，堅(jiān)持以人民為中心。所有規(guī)劃都是為了更好地解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，滿足人民群眾物質(zhì)文化生活的需要。最初的任務(wù)是解決人民溫飽問(wèn)題，現(xiàn)在是滿足人民對(duì)美好生活的需求。每一個(gè)五年規(guī)劃，都包含著大量民生指標(biāo)、民生工程、民生舉措。中國(guó)人民的生活水平和質(zhì)量，都是通過(guò)一個(gè)個(gè)五年規(guī)劃得以提升的。

第四，堅(jiān)持實(shí)事求是?！岸濉庇?jì)劃曾經(jīng)因冒進(jìn)和浮夸而未能執(zhí)行。其他五年規(guī)劃（計(jì)劃），基本上都是實(shí)事求是制定的。實(shí)踐告訴我們，任何規(guī)劃都必須從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行精確的計(jì)算，客觀估量5年中應(yīng)干什么、能干什么，不能有半點(diǎn)虛假和夸大。如有形勢(shì)變化，規(guī)劃的某些內(nèi)容還要及時(shí)調(diào)整。具體到每個(gè)項(xiàng)目和工程，都要在嚴(yán)格論證的基礎(chǔ)上作出決定并加以實(shí)施。

第五，堅(jiān)持整體謀劃。所有的五年規(guī)劃都是著眼中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局制定的，具有鮮明的戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性。必須根據(jù)國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需要，統(tǒng)籌平衡各地區(qū)、各領(lǐng)域、各方面的關(guān)系，全面規(guī)劃、合理布局，在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)綜合平衡。規(guī)劃中的很多內(nèi)容，都有牽一發(fā)而動(dòng)全身的特點(diǎn)。必須總攬全局、精心謀劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的全面發(fā)展和進(jìn)步。

第六，堅(jiān)持改革創(chuàng)新。五年規(guī)劃（計(jì)劃）本身是從蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的，但又糅合了中國(guó)的國(guó)情和治國(guó)思想。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，五年規(guī)劃（計(jì)劃）不斷改革?！傲濉庇?jì)劃第一次將“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”改成了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”。隨后逐步將計(jì)劃區(qū)分為指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃。改革開(kāi)放的所有重大措施都會(huì)在五年規(guī)劃（計(jì)劃）中體現(xiàn)出來(lái)，并推動(dòng)改革開(kāi)放不斷深化。

第七，堅(jiān)持長(zhǎng)短結(jié)合。在中國(guó)的規(guī)劃體系中，主體是5年，但很多五年規(guī)劃還延伸到10年或15年的遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)。如“十四五”規(guī)劃同時(shí)伴有到2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，更長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略甚至貫通30年、50年、70年、100年。具體執(zhí)行中，每一年都有年度計(jì)劃。每一個(gè)五年規(guī)劃，都必須把長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、階段任務(wù)統(tǒng)一于一個(gè)整體中。

第八，堅(jiān)持扎實(shí)推進(jìn)。所有的規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，就必須堅(jiān)決執(zhí)行。很多內(nèi)容都要落實(shí)到各部門、各地區(qū)，有計(jì)劃、有步驟地加以實(shí)施。黨中央和國(guó)務(wù)院會(huì)制定所有任務(wù)的分解方案，有的制定相應(yīng)政策，有的制定實(shí)施方案，有的落實(shí)工程項(xiàng)目，有的采取必要措施。國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門進(jìn)行期中檢查，計(jì)劃期滿后進(jìn)行必要的總結(jié)。

經(jīng)過(guò)14個(gè)五年規(guī)劃的實(shí)踐和探索，中國(guó)運(yùn)用五年規(guī)劃治國(guó)理政、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)更加豐富，制定和實(shí)施五年規(guī)劃的水平不斷提高，確保了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的科學(xué)性、長(zhǎng)期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。在新時(shí)代新征程上，我們要更好發(fā)揮這樣的優(yōu)勢(shì)，更高質(zhì)量制定“十五五”規(guī)劃，進(jìn)一步提高規(guī)劃編制和實(shí)施的水平，為中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展、第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

高質(zhì)量完成“十五五”規(guī)劃的編制任務(wù)

編制和實(shí)施“十五五”規(guī)劃，對(duì)于全面落實(shí)黨的二十大戰(zhàn)略部署、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化意義重大。習(xí)近平總書(shū)記明確要求，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，高質(zhì)量完成規(guī)劃編制工作。這些指示對(duì)于進(jìn)一步提高“十五五”規(guī)劃編制的水平具有重要的指導(dǎo)意義。

實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策，是黨和國(guó)家依法治國(guó)方略的基本要求。在編制五年規(guī)劃中實(shí)行這三個(gè)決策，實(shí)際上是一個(gè)典型的踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程。所謂民主，就其最基本的含義來(lái)說(shuō)，是指一種按照預(yù)定的程序和規(guī)則，根據(jù)多數(shù)人的意愿，通過(guò)投票等方式作出決定的機(jī)制。民主的本義，首要和主要的，是指這種機(jī)制和制度，其他如民主精神、民主作風(fēng)等，都是從制度派生出來(lái)的。全過(guò)程人民民主，并不是僅僅指全過(guò)程聽(tīng)取意見(jiàn)，實(shí)際上是票決民主加協(xié)商民主，再加上黨的群眾路線、廣泛調(diào)查研究、多方聽(tīng)取意見(jiàn)。

我國(guó)制定五年規(guī)劃，都要經(jīng)歷非常規(guī)范的一系列過(guò)程，這是比較典型的全過(guò)程人民民主。在這個(gè)過(guò)程中，很多環(huán)節(jié)都以協(xié)商民主的方式，進(jìn)行深入的調(diào)查研究，開(kāi)展嚴(yán)格的科學(xué)論證，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，與民主黨派開(kāi)展政治協(xié)商，由國(guó)務(wù)院完成規(guī)劃編制，由全國(guó)政協(xié)進(jìn)行協(xié)商審議，最后由全國(guó)人大審議表決。在關(guān)鍵的和最后的環(huán)節(jié)，嚴(yán)格依法履行民主程序。

高質(zhì)量編制“十五五”規(guī)劃，必須在一系列環(huán)節(jié)上踐行全過(guò)程人民民主，唯有如此，才能全面提高規(guī)劃編制的水平。

深入調(diào)查研究。開(kāi)展不同形式的調(diào)查研究，已經(jīng)成為制定五年規(guī)劃的優(yōu)良傳統(tǒng)和首要環(huán)節(jié)。調(diào)查研究要全面、深入，既有起草部門的調(diào)查研究，也有不同課題組的調(diào)查研究；既有成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查研究，也有短板和不足的調(diào)查研究；既有普遍性的調(diào)查研究，也有專項(xiàng)性的調(diào)查研究。任何調(diào)查必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，唯有在客觀真實(shí)的基礎(chǔ)上，才能確定未來(lái)重點(diǎn)要抓的工作和項(xiàng)目，切實(shí)解決存在的問(wèn)題，制定出真正科學(xué)、可行、管用、有用的規(guī)劃來(lái)。

加強(qiáng)科學(xué)論證。制定五年規(guī)劃，一般都要列出一系列重大課題，組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行深入的研究，這是保證規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。為編制“十五五”規(guī)劃，有關(guān)部門從2024年就開(kāi)始這項(xiàng)工作，并已取得成果。在形成規(guī)劃初步方案之后，還需要對(duì)一些重大問(wèn)題、重要政策、重大項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步科學(xué)論證。對(duì)于困難、棘手的問(wèn)題，更要反復(fù)、嚴(yán)謹(jǐn)加以論證，聽(tīng)取不同專家的意見(jiàn)，設(shè)想各種不同的方案和結(jié)果，權(quán)衡利弊、形成共識(shí)。

廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。制定五年規(guī)劃的過(guò)程，就是一個(gè)聽(tīng)取民意、集中民智、集思廣益、凝聚共識(shí)的過(guò)程。5年前的“十四五”規(guī)劃編制工作，除了各種調(diào)查研究、征求意見(jiàn)外，還在2020年8月開(kāi)展了網(wǎng)上意見(jiàn)征求活動(dòng)，累計(jì)收到網(wǎng)民建言超過(guò)101.8萬(wàn)條。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神和“十五五”規(guī)劃建議起草工作安排，有關(guān)方面已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)多種形式征求干部群眾、專家學(xué)者等的意見(jiàn)建議。這是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)，也是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要舉措。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。制定五年規(guī)劃，在問(wèn)計(jì)于民的基礎(chǔ)上，都要由黨和國(guó)家進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。五年規(guī)劃是總攬全局的戰(zhàn)略部署，頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性如何，決定著規(guī)劃的成敗。各個(gè)地區(qū)的規(guī)劃，相對(duì)于這個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，也是一種中觀層面的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該在更高層面上，把戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需要結(jié)合起來(lái)，把群眾要求與國(guó)家大局結(jié)合起來(lái)，把各方利益與不同需求結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)和政策舉措的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分體現(xiàn)和發(fā)揮五年規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。

加強(qiáng)規(guī)劃銜接。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展和完善，我國(guó)已經(jīng)形成了三級(jí)、三類的規(guī)劃體系，三級(jí)即國(guó)家一級(jí)、省一級(jí)、地市一級(jí)，三類即國(guó)家規(guī)劃、地方規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃。這樣一個(gè)規(guī)劃體系的形成，本身就是統(tǒng)籌銜接的表現(xiàn)和成果。編制“十五五”規(guī)劃，要繼續(xù)做好銜接協(xié)調(diào)工作，特別是注意“十五五”規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃的銜接、地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃的銜接、各個(gè)地方規(guī)劃相互之間的銜接、專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃及地方規(guī)劃之間的銜接，既要反映市場(chǎng)需求和發(fā)展需要，又要體現(xiàn)各地特色、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，防止過(guò)多雷同和重復(fù)建設(shè)。

推進(jìn)規(guī)劃法治。今年4月，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)對(duì)國(guó)務(wù)院提交的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案進(jìn)行審議，并公開(kāi)征求各方面的意見(jiàn)。這是推進(jìn)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法治化的重要進(jìn)展。發(fā)展規(guī)劃關(guān)系國(guó)家發(fā)展大局，特別是空間規(guī)劃直接涉及人民群眾的民商利益，包括很多復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和法律問(wèn)題。制定和實(shí)施高質(zhì)量的發(fā)展規(guī)劃，必須首先有法可依，嚴(yán)格依法辦事。制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，將填補(bǔ)我國(guó)法律體系的一個(gè)空白，大大提高制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)化、法治化水平。

為“十五五”時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)繪好藍(lán)圖

編制“十五五”規(guī)劃，實(shí)際就是謀劃“十五五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。“十五五”規(guī)劃要在“十四五”時(shí)期發(fā)展基礎(chǔ)上，向著2035年的目標(biāo)邁出新的重要一步。編制“十五五”規(guī)劃，必須準(zhǔn)確定位“十五五”規(guī)劃在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的任務(wù)和作用，為“十五五”期間中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展繪制科學(xué)藍(lán)圖。

科學(xué)預(yù)見(jiàn)“十五五”時(shí)期的形勢(shì)走向。當(dāng)前和未來(lái)，國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)正在并將持續(xù)發(fā)生新的重大變化。編制“十五五”規(guī)劃，必須以前瞻性的眼光盡可能準(zhǔn)確分析預(yù)測(cè)未來(lái)5年形勢(shì)變化的走向、特點(diǎn)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)，盡最大努力創(chuàng)造和利用一切可能的機(jī)遇，做好應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備，堅(jiān)定不移辦好自己的事，堅(jiān)定不移發(fā)揮自身長(zhǎng)處、消除自身短板，堅(jiān)定不移向著中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)前進(jìn)。

準(zhǔn)確把握“十五五”時(shí)期的階段性要求?？茖W(xué)確定“十五五”規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)、指導(dǎo)思想和應(yīng)該遵循的原則。按照2035年的遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)，理清思路，明確未來(lái)5年應(yīng)該干什么、需要干什么、能夠干什么。按照習(xí)近平總書(shū)記的重要指示，一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域合理確定目標(biāo)任務(wù)、提出思路舉措。注重鞏固拓展優(yōu)勢(shì)，突破瓶頸堵點(diǎn)，補(bǔ)強(qiáng)短板弱項(xiàng)，提高質(zhì)量效益，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

把目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向結(jié)合起來(lái)。著眼強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興，瞄準(zhǔn)世界科技和生產(chǎn)力發(fā)展前沿，把發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力擺在更加突出的位置，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)、以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為根基，全面推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，超前布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。立足于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，破解當(dāng)前和未來(lái)面臨的一些瓶頸和困難，有效穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，多措并舉穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期，突出解決好人民群眾的切身利益問(wèn)題。

提高五年規(guī)劃的國(guó)際化水平。改革開(kāi)放以來(lái)，外部因素對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響明顯增大。近年來(lái)，對(duì)中國(guó)發(fā)展的不利因素迅速增加。制定發(fā)展規(guī)劃，不能僅僅著眼于中國(guó)自身，而且還要進(jìn)一步拓寬視野，更加突出地把中國(guó)放在世界發(fā)展和國(guó)際博弈的全局中來(lái)謀劃，準(zhǔn)確估計(jì)世界政治變動(dòng)和各種突發(fā)事件對(duì)中國(guó)的影響，相應(yīng)規(guī)劃好如何更好地利用外部條件、如何在世界舞臺(tái)上進(jìn)行博弈、如何未雨綢繆制定好應(yīng)對(duì)突發(fā)狀態(tài)的戰(zhàn)略對(duì)策。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，要安全就必須首先抓好發(fā)展。立足于固本強(qiáng)基，集中力量推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，全面提升我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、科技、教育、文化、人才、資源實(shí)力。把自己的基礎(chǔ)打牢、打扎實(shí)。安全是發(fā)展的保障，在發(fā)展的同時(shí)必須保障自己的安全。在國(guó)際規(guī)則允許的情況下，設(shè)置必要的防火墻，防止城門失火、殃及池魚(yú)。增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹(shù)立底線思維，把困難估計(jì)得更充分一些，把風(fēng)險(xiǎn)思考得更深入一些，注重堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，下好先手棋、打好主動(dòng)仗。

作者：李忠杰（中共黨史學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、原中央黨史研究室副主任）