這場(chǎng)黨政關(guān)系爭(zhēng)論的時(shí)間是1958年到1962年，爭(zhēng)論的內(nèi)容是如何貫徹黨中央關(guān)于“一元化、黨政不分”的通知。爭(zhēng)論的一方，是時(shí)任中共上海市委第一書記、以后又任上海市市長(zhǎng)的柯慶施；另一方是時(shí)任市委書記處書記、常務(wù)副市長(zhǎng)曹荻秋以及幾位黨員副市長(zhǎng)。受到這場(chǎng)爭(zhēng)論影響的有市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)的黨內(nèi)外廣大干部。現(xiàn)將這場(chǎng)爭(zhēng)論的經(jīng)過回憶如下。

爭(zhēng)論的引起
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事情還得從1955年12月曹荻秋當(dāng)選上海市副市長(zhǎng)說起。他到任以后，發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)職責(zé)不清，政府部門分工不明，行政效率低下。對(duì)此，他在一次市人委機(jī)關(guān)干部會(huì)議上說：“我來上海的時(shí)候，陳毅市長(zhǎng)說，市人民委員會(huì)的工作要我負(fù)責(zé)把它抓起來，市委也委托我來管，而我有許多工作還沒有抓好，應(yīng)該負(fù)一定的責(zé)任?！彼@種勇于自我批評(píng)的精神，令大家非常感動(dòng)。他還教育干部：“我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的方針政策路線，許多是通過各級(jí)政權(quán)組織和廣大人民群眾見面，并貫徹下去的。我們一定要把政權(quán)工作搞好?！彼€特別指出：“只有發(fā)揚(yáng)人民民主，調(diào)動(dòng)上海一千萬人的積極性，才能搞好社會(huì)主義建設(shè)的大事。”他這些精辟的語言，表達(dá)了他對(duì)黨政關(guān)系及人民民主政權(quán)作用的基本觀點(diǎn)，也是他一貫的工作思路和作風(fēng)。在他親自主持下，多次召開座談會(huì)，集思廣益、發(fā)揚(yáng)民主，于1957年1月23日由市人民委員會(huì)正式討論通過了《關(guān)于加強(qiáng)市人民委員會(huì)工作的幾項(xiàng)規(guī)定》。其主要內(nèi)容是：按照國(guó)家地方政權(quán)組織法的精神，明確市人委對(duì)全市國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集體領(lǐng)導(dǎo)；明確市人委各委、辦、局及各區(qū)縣之間工作分工；制訂了幾項(xiàng)會(huì)議制度及請(qǐng)示報(bào)告制度?！兑?guī)定》發(fā)布以后，受到市、區(qū)廣大機(jī)關(guān)干部歡迎，認(rèn)為黨政關(guān)系明確，工作責(zé)職清楚，能夠發(fā)揮各方面的積極性，從此市區(qū)兩級(jí)政府工作，逐步走上正常、健康的軌道。
   
可是好景不長(zhǎng)，1958年6月《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)文教各小組的通知》下發(fā)后，上海的情況發(fā)生了“風(fēng)云突變”。中央通知中除宣布各小組負(fù)責(zé)人名單外，還明確指出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！?引自《周恩來傳》下，1396頁(yè))
   
上海怎樣貫徹執(zhí)行中央這個(gè)《通知》呢?在領(lǐng)導(dǎo)層思想上存在不同觀點(diǎn)，這場(chǎng)爭(zhēng)論由此展開。

曹荻秋承上啟下，柯慶施另起爐灶
   
起初，荻秋同志要市人委辦公廳替市委起草一個(gè)貫徹執(zhí)行的文件，他交代我一方面要把中央通知中主要精神寫上去，同時(shí)要考慮到市人委 1957年1月公布的《規(guī)定》，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)發(fā)揮政權(quán)工作應(yīng)有的作用。當(dāng)時(shí)，我體會(huì)荻秋同志矛盾的心情，他既不得不執(zhí)行中央通知精神；同時(shí)又顧慮，怕把他前一階段工作成果“化為烏有”。于是，我請(qǐng)示曾濤秘書長(zhǎng)，這個(gè)文件內(nèi)容如何寫為妥。他考慮再三對(duì)我說，文件名稱也仿照中央的辦法，題為《中共上海市委關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、科學(xué)教育、文化藝術(shù)、外事各小組的通知》，在簡(jiǎn)要引述中央通知中“一元化，黨政不分”大政方針后，就提出五個(gè)小組的負(fù)責(zé)人名單，即財(cái)經(jīng)組組長(zhǎng)曹荻秋，政法組組長(zhǎng)許建國(guó)(市委書記處書記、副市長(zhǎng))，科學(xué)教育組組長(zhǎng)劉季平 (市委常委、副市長(zhǎng))，文化藝術(shù)組組長(zhǎng)石西民 (市委書記處書記)，外事組組長(zhǎng)許建國(guó)(兼)。他說，這五個(gè)小組長(zhǎng)中有四個(gè)是副市長(zhǎng)，他們具有黨政雙重身份，他們做的決定或簽發(fā)的文件，符合國(guó)家法律程序。曾濤還特別交代，還要寫上“凡須召開市人民委員會(huì)通過決議，一律由各小組組長(zhǎng)提請(qǐng)市委決定后召開。”我對(duì)曾濤秘書長(zhǎng)這種政治智慧非常佩服。文件草稿出來后，經(jīng)荻秋同志同意，并征求幾位黨員副市長(zhǎng)意見，大家都表示認(rèn)同，我們于1958年7月14日打印報(bào)送市委。
   
這個(gè)草稿送到市委以后，近一個(gè)月毫無信息，有一天荻秋同志以很不愉快的心情，告訴曾濤和我，“柯老對(duì)我們起草的文件，非常不滿意，他要找人由他口授另寫?！惫?，1958年9月19日我們接到市委133號(hào)文件，題為《市委關(guān)于市人民委員今后工作中幾個(gè)問題的通知》，文件開頭只用了“為加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨政不分的原則”兩句話，就開門見山作出四項(xiàng)重大規(guī)定：(1)今后各局工作應(yīng)直接向市委或市委有關(guān)各部委請(qǐng)示；各區(qū)縣人委應(yīng)直接向區(qū)委縣委請(qǐng)示；(2)市人委各辦、委，市屬各局(處)院、行，凡必須以市人委名義發(fā)文者，一律送市委有關(guān)各委、各部正職簽發(fā)后，交市人委辦公廳以市人民委員會(huì)名義發(fā)出； (3)今后市人委不再召開區(qū)、縣長(zhǎng)會(huì)議和行政會(huì)議，一般也不再召開市長(zhǎng)辦公會(huì)議；但市人民委員會(huì)會(huì)議，應(yīng)定期召開，除討論市委已經(jīng)決定問題外，可以組織有關(guān)局工作匯報(bào)，或典型經(jīng)驗(yàn)報(bào)告； (4)市人委辦公廳編制人數(shù)應(yīng)減去三分之二，原有各副市長(zhǎng)秘書組撤消。最后，要求各單位各部門立即貫徹執(zhí)行。
  
 很明顯，市委這個(gè)通知與中央通知內(nèi)容有很大不同。既不說在上海設(shè)立五個(gè)小組，也不講“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組”。從它的標(biāo)題和具體內(nèi)容看，矛頭似乎是針對(duì)1957年1月市人委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市人民委員會(huì)工作的幾項(xiàng)規(guī)定》的。對(duì)此，荻秋同志以無可奈何的心情，頗有感慨地對(duì)我說：“如果不經(jīng)常定期召開人代會(huì)和人民委員會(huì)，如何體現(xiàn)人民民主，人民如何行使權(quán)力管理國(guó)家?我們自己制訂的制度和法規(guī)，我們不執(zhí)行，怎么向群眾交代?”當(dāng)時(shí)，我們也向鄰省進(jìn)行了解，他們均依照中央通知成立五個(gè)小組，組長(zhǎng)都是黨員副省長(zhǎng)，省人民委員會(huì)的重要會(huì)議仍照常召開。保留了“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策”之權(quán)。由此可見，上海當(dāng)時(shí)貫徹中央通知的做法，是“與眾不同”。難怪當(dāng)時(shí)有人說，這是柯慶施的一個(gè)“獨(dú)特創(chuàng)造”。
   
按照市委133號(hào)通知，市人民委員會(huì)基本被“駕空”了，它還能做些什么事呢?柯慶施指示，要貫徹毛主席“虛君共和”的指示，今后市人委應(yīng)“搞好四個(gè)關(guān)系，辦好法律手續(xù)”。即搞好與外國(guó)人的關(guān)系，用市人委名義接待外賓；搞好與外地的關(guān)系，接待外省市來滬接洽業(yè)務(wù)的人員；搞好與人民群眾的關(guān)系，接待人民來訪，處理人民來信；搞好與民主人士的關(guān)系，讓他們參加必要的會(huì)議，聽取一些工作匯報(bào)，但不能討論決定問題。辦好法律手續(xù)，即市委各部、委正職負(fù)責(zé)人簽發(fā)的文件，要立即以市人民委員會(huì)名義發(fā)出。這樣一來，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定的市人委的職權(quán)，就被柯慶施簽發(fā)的市委通知“一筆勾銷”?？碌纳鲜鲋甘?，我們向機(jī)關(guān)干部傳達(dá)，并不折不扣地執(zhí)行。

問題的初步暴露
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市委133號(hào)通知下發(fā)后各級(jí)黨政機(jī)關(guān)雷厲風(fēng)行，全面貫徹，誰敢說個(gè)“不”字。但執(zhí)行一年以后，問題逐步暴露，引起了黨內(nèi)外人士的強(qiáng)烈不滿，議論紛紛。
   
首先，市人民委員會(huì)的活動(dòng)基本停止，原來法律、制度規(guī)定應(yīng)該召開的市長(zhǎng)辦公會(huì)議、行政會(huì)議、區(qū)縣長(zhǎng)會(huì)議，均全部停止召開。市人民委員會(huì)會(huì)議，雖然仍保持每月一次，但不能討論決定任何具體政策、法令，只能聽取有關(guān)工作匯報(bào)，空發(fā)議論。因此沈尹默(五四新文化運(yùn)動(dòng)時(shí)《新青年》雜志編輯，著名書法家)委員說：“我是掛名委員，尸位素餐。”有的委員也反映：“我這個(gè)委員只是‘裝裝樣子’，不起作用的”，實(shí)際上是表示了強(qiáng)烈的不滿。有些市人民委員會(huì)黨員委員，對(duì)會(huì)議也不重視，經(jīng)常缺席。甚至有些局長(zhǎng)也不愿到市人委會(huì)議上作工作匯報(bào)。他們說：“實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分后，政府工作中重要問題，已由各局直接請(qǐng)示市委或市委各部委決定，再拿到市人委來討論，豈非形式主義?！边@些均從不同方面表示了異議。
   
其次，市人委原幾位副市長(zhǎng)，分工負(fù)責(zé)某個(gè)方面的業(yè)務(wù)工作，基本落空。他們過去經(jīng)常召開會(huì)議，傳達(dá)市人委政策法令，主持討論決定問題，也不時(shí)批發(fā)文件，他們覺得還是有職有權(quán)的。但市委 133號(hào)通知下達(dá)后，他們一下子空閑起來，有職無權(quán)了，但又不便明說，只好要求到基層走走，開闊眼界。1960年2月，曾濤秘書長(zhǎng)調(diào)走，市委常委，副市長(zhǎng)宋季文來兼任市人委秘書長(zhǎng)，他向荻秋同志建議，同意非黨副市長(zhǎng)們到基層參觀工農(nóng)業(yè)情況，也可請(qǐng)他們主持召開一些專業(yè)座談會(huì)，討論解決知識(shí)分子、社會(huì)人士關(guān)心的具體問題，免得他們?cè)跈C(jī)關(guān)“坐冷板凳”。荻秋同志同意宋的建議，并交代非黨副市長(zhǎng)的參觀座談，就由市人委辦公廳具體組織。至今我還記得曾經(jīng)協(xié)助過金仲華副市長(zhǎng)(分工管理文教工作)，座談研究過知識(shí)分子提出的筆墨紙硯供應(yīng)困難的狀況，為此，我們?cè)捅臼屑巴馐∫恍﹩挝环磸?fù)協(xié)商，解決了上海“文房四寶”供應(yīng)困難的老大難問題。
   
再次，一年多來，市人民委員會(huì)公文大為減少。以1960年和1957年比較，總數(shù)下降了23％，其中各局、各區(qū)縣來文減少了58％，主要是他們向市人委請(qǐng)示、報(bào)告的公文一件也沒有了，其他來文均為一般性抄件。而同一時(shí)期市委(不包括各部委)發(fā)出的正式文件，1960年比1957年增加了 10倍，主要是原向市人委請(qǐng)示報(bào)告的文件，均全部轉(zhuǎn)報(bào)市委，請(qǐng)求批復(fù)。因此，有些干部反映，一方面是市人委機(jī)關(guān)“門可羅雀”，另一方面，市委機(jī)關(guān)(主要是部委)“門庭若市”，不管是政務(wù)、業(yè)務(wù)，大小事均要向市委請(qǐng)示匯報(bào)。我記得連各報(bào)社發(fā)記者證這樣的具體事情，新聞出版部門都不能作主，市人委辦公廳更無權(quán)過問，最后也提請(qǐng)市委有關(guān)部委辦理。
上述問題逐步出現(xiàn)，黨內(nèi)外議論紛紛，傳到荻秋同志耳中，他感到非常不安。他在市委領(lǐng)導(dǎo)人面前，嚴(yán)肅地表示了自己的態(tài)度。據(jù)原地下黨市委書記、副市長(zhǎng)張承宗事后著文披露：當(dāng)時(shí)荻秋同志在市委書記處和常委會(huì)上，討論黨政關(guān)系問題時(shí)說：“這幾年，以黨代政、黨政不分，有很多問題；大小事都拿到市委來，市委日常業(yè)務(wù)太多，不可能搞好工作?！彼跁?huì)上還鄭重指出：“這種現(xiàn)象是不正常的，黨政不分的做法，既削弱了行政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)有的作用，也削弱了黨在路線、方針、政策上的領(lǐng)導(dǎo)?！?引自《上海文史資料選輯》53期21頁(yè))盡管荻秋同志這些正確意見，得到一位書記和幾位黨員副市長(zhǎng)的贊同，他們也希望早日改變“這種不正常的現(xiàn)象”，但在當(dāng)時(shí)全國(guó)“左”的指導(dǎo)思想占主導(dǎo)地位，加之盛行“第一書記掛帥”，“一把手說了算”的情況下，上海這種“以黨代政”的現(xiàn)象，一時(shí)還很難扭轉(zhuǎn)過來。

“否定之否定”

“物極必反”是事物發(fā)展的一條規(guī)律，當(dāng)市委每天忙于處理大量繁瑣的行政業(yè)務(wù)時(shí)，不僅書記們、部長(zhǎng)們首當(dāng)其沖，不勝其煩，作為第一書記的柯慶施也感到無法忍受。觸發(fā)點(diǎn)是黃浦區(qū)送來一個(gè)報(bào)告，要求市委批準(zhǔn)在南京路新建一個(gè)廁所，公文傳到柯的手里，他看后非常惱火地說：這樣小事也拿到市委來解決，怎么得了!以后，在幾次會(huì)議上他批評(píng)“黨不管黨”，像“無頭蒼蠅”一樣，亂碰亂撞，放松了政治思想工作。至于產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是什么?他只字不提。此時(shí)，荻秋同志乘機(jī)建言，是否要市人委辦公廳組織一些干部，到幾個(gè)區(qū)縣調(diào)查一下基層在黨政關(guān)系上存在哪些問題，得到柯慶施的同意。于是決定由我?guī)ьI(lǐng)兩個(gè)小組，在 1961年上半年分赴黃浦、閘北兩區(qū)，上海、南匯兩縣進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。
   
為了使區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)能配合我們調(diào)查工作，我煞費(fèi)苦心，精選了十多條毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平及歷史上中央有關(guān)黨政關(guān)系的論述與決定，編印成《關(guān)于黨和政權(quán)關(guān)系的學(xué)習(xí)資料摘錄》，調(diào)查組八名干部先學(xué)深學(xué)透，提高認(rèn)識(shí)，大膽地去發(fā)現(xiàn)問題。區(qū)縣委領(lǐng)導(dǎo)，在看了我們送去的這個(gè)學(xué)習(xí)資料后，結(jié)合這幾年切身感受，他們認(rèn)為黨政關(guān)系必須迅速調(diào)整，目前以黨代政不正常的現(xiàn)象必須切實(shí)改變。有的區(qū)委同志，重溫了毛澤東《井岡山斗爭(zhēng)》一文指出的“由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機(jī)關(guān)擱在一邊……國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法，是要避免的?！彼f，這不是今天上海黨政關(guān)系的寫照嗎?1958年以來為了搞“大躍進(jìn)”，就把政府?dāng)R在了一邊。有的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重讀了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，頗有感慨地說：即使戰(zhàn)爭(zhēng)年代十分強(qiáng)調(diào)黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，但也“明確規(guī)定，黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作，黨政不分的現(xiàn)象……必須糾正”。難道在和平建設(shè)時(shí)期，還要重犯這些老毛病，就不能很快糾正嗎?在調(diào)查組同志與區(qū)縣委領(lǐng)導(dǎo)同志思想一致、協(xié)同努力的前提下，我們花了兩個(gè)月時(shí)間，寫出了一份《關(guān)于黨政關(guān)系調(diào)查的一些情況》的簡(jiǎn)報(bào)。
   
其實(shí)，區(qū)縣存在的問題根子是在上面。例如，區(qū)的各種行政會(huì)議，完全停開，甚至連區(qū)縣人民代表大會(huì)也不能按期舉行，以致有的縣長(zhǎng)，雖然到任，由于未經(jīng)人民代表大會(huì)選舉，因此出布告時(shí)仍用老縣長(zhǎng)的名字，新縣長(zhǎng)自稱是“黑頭縣長(zhǎng)”；有的副區(qū)長(zhǎng)因無事可做，發(fā)牢騷說：“我被安排為區(qū)人委當(dāng)副區(qū)長(zhǎng)，是‘福將’，地位高，工資大，而工作很少，享享清?！保挥械娜罕婏L(fēng)趣地說：“在基層不是黨委決定，各方去辦，而是各方?jīng)Q定，黨委去辦”；下面申請(qǐng)幾尺布、幾斤糧，動(dòng)用幾元的經(jīng)費(fèi)，都要由黨委部門直接處理；有的區(qū)在調(diào)整商品價(jià)格時(shí)，“財(cái)貿(mào)部長(zhǎng)忙通宵，商業(yè)局長(zhǎng)睡大覺”?？傊?，我們所到之處，區(qū)縣委領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)烈要求市里迅速改變這種不正常的狀況，并主動(dòng)提出許多改進(jìn)意見。
   
這份簡(jiǎn)報(bào)直接報(bào)送市委各位書記、常委，柯慶施看到以后，沒有表態(tài)，也沒有對(duì)簡(jiǎn)報(bào)內(nèi)容提出批評(píng)，荻秋同志與宋季文副市長(zhǎng)認(rèn)為這是一個(gè)“好兆頭”，立即要我組織幾位同志，為市委起草一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政府部門工作的幾項(xiàng)規(guī)定》。我們反復(fù)斟酌，十易其稿。這時(shí)中央七千人大會(huì)已經(jīng)召開，加強(qiáng)民主集中制的呼聲高漲。大家認(rèn)為，改變上海黨政不分的不正常狀況的條件已經(jīng)成熟，該稿經(jīng)荻秋同志、宋季文副市長(zhǎng)等審核同意后，于1962年5月中旬，提請(qǐng)市委討論。由于柯慶施外出沒有參加這次市委會(huì)議，荻秋同志主持討論這個(gè)文件時(shí)，幾乎一致通過，只有個(gè)別人提出加上“試行草案”字樣，荻秋同志電話向柯慶施匯報(bào)，他表示同意，并要荻秋同志代表市委簽發(fā)，于7月28日以市委名義發(fā)出這份文件，這個(gè)《幾項(xiàng)規(guī)定》既是恢復(fù)與發(fā)展了1957年1月市人委發(fā)布的那個(gè)規(guī)定的基本精神，又針對(duì)1958年市委 133號(hào)通知的幾項(xiàng)要點(diǎn)，作了逐條否定，特別明確黨政部門的各自職權(quán)，不得以黨代政。所以參加起草的同志說“這是否定之否定”。1962年7月，黨中央批復(fù)華東局一份報(bào)告，明確指出：“在省、地、縣以及公社黨委，取消分管書記的名義(如工業(yè)書記、農(nóng)業(yè)書記、財(cái)貿(mào)書記、文教書記)改變分兵把口的現(xiàn)象，把應(yīng)由政府各部門辦的業(yè)務(wù)，交由政府部門辦理。”這對(duì)上海說來是個(gè)好消息。在這樣政治空氣有利的情況下，上海黨政關(guān)系有了明顯的轉(zhuǎn)變，黨不管黨，以黨代政的現(xiàn)象得到了“暫時(shí)解決”。但大家知道，要真正解決這個(gè)“老大難”的問題，談何容易啊!
   
事情到此，似乎了結(jié)。但史無前例的文化大革命一來，“四人幫”張春橋一伙，又把荻秋同志調(diào)整、理順黨政關(guān)系的正確主張，誣蔑為“搞第二中心”，“與市委分庭抗禮”，“向柯老奪權(quán)”。荻秋同志因此遭到嚴(yán)重迫害，含冤逝世。連我這個(gè)參與起草的工作人員，也被打成“陳(丕顯)曹(荻秋)死黨”，是“反黨篡政”的幫兇，“黑筆桿子”。直到黨的十一屆三中全會(huì)后，荻秋同志才得到平反昭雪，其他遭到“四人幫”迫害的人也得到徹底平反。