在我國構建社會主義和諧社會的進程中，人們對教育公平問題的關注程度顯著提高。教育均衡發(fā)展，是關系到當前和今后一個時期中國基礎教育發(fā)展的整體戰(zhàn)略問題。推進教育均衡發(fā)展，必須明確其中所包含的基本理論問題。

　　一、如何理解教育均衡發(fā)展內涵

教育均衡，實質上是指在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機構、受教育者在教育活動中，平等待遇的教育理想和確保其實際操作的教育政策和法律制度。其最基本的要求是在教育機構和教育群體之間，平等地分配教育資源，達到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實在人們對教育資源的分配和使用上。從個體看，教育均衡指受教育者的權利和機會的均等，指學生能否在德智體美勞等方面均衡發(fā)展、全面發(fā)展；從學?？矗逃庵竻^(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學校間以及各類教育間教育資源配置是否均衡；從社會看，教育均衡指教育所培養(yǎng)的勞動力在總量和結構上，是否與經濟、社會的發(fā)展需求達到相對的均衡。當前人們關注的基礎教育均衡發(fā)展，主要是指我國不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、同一地區(qū)不同學校之間、同一學校不同群體之間的教育均衡發(fā)展問題。或者說，它主要涉及的是受教育者的受教育權利保障問題，教育的民主與公平問題。

基礎教育均衡發(fā)展，就是在教育公平、教育平等原則的支配下，國家制定的有關基礎教育法律、法規(guī)和政策，各級政府和教育部門制定的有關基礎教育法規(guī)、政策，都要體現(xiàn)教育均衡發(fā)展的基本思想，不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間、群體之間的基礎教育資源，必須均衡配置；各級學校和教育機構，在具體教育活動和教學活動中，要為每一個受教育者提供均衡的教育和發(fā)展機會。從教育資源的配置看，教育的“硬件”設施，包括生均教育經費、校舍、教學實驗儀器設備等的配置，教育的“軟件”，包括教師、圖書資料等的配置是否均衡；從教育目標看，包括學生能否在德智體美勞等方面均衡發(fā)展、全面發(fā)展；從教育的功能看，是指教育所培養(yǎng)的勞動力，在總量和結構上，是否與經濟、社會的發(fā)展需求達到相對的均衡。

基礎教育均衡發(fā)展，主要表現(xiàn)為“八大均衡”，即：入學權利和入學機會實現(xiàn)均等發(fā)展，其中包括有能力就讀的殘疾兒童等弱勢群體學生，都享有均衡的受教育機會；區(qū)域間實現(xiàn)均衡發(fā)展，即在省域之間、市域之間、縣域之間、鄉(xiāng)域之間統(tǒng)籌規(guī)劃；城鄉(xiāng)間實現(xiàn)均衡發(fā)展；校際間實現(xiàn)均衡發(fā)展，包括學校布局和規(guī)模均衡合理，教育經費投入、學校設備設施、師資配備、生均教育資源、學生生源的均衡等多方面；學生間實現(xiàn)均衡發(fā)展，包括校內各班級在設施、師資、生源和管理等方面的均衡；不同類別、不同級別教育間實現(xiàn)均衡發(fā)展，包括基礎教育內部普通教育與職業(yè)教育均衡發(fā)展，也包括初等教育、中等教育與高等教育之間的均衡發(fā)展；教育質量實現(xiàn)均衡發(fā)展，包括課程設置、教學水平和效果的均衡；教育結果在學校教育中和受教育者間實現(xiàn)均衡發(fā)展。基礎教育均衡發(fā)展的基礎是學校的均衡發(fā)展，因為學校是教育教學的基本實施機構?；A教育均衡發(fā)展的最終目標，就是要合理配置教育資源，辦好每一所學校，教好每一個學生。

　　二、促進教育均衡發(fā)展需要堅持哪些基本的發(fā)展觀

1.責任觀。教育均衡發(fā)展首先是政府責任：一方面，教育均衡發(fā)展，應該成為政府發(fā)展教育，特別是實施義務教育的指導思想；另一方面，政府推進教育發(fā)展的主要職責是為教育，特別是為義務教育階段公辦學校提供均衡的辦學條件，在資源配置、政策制定以及宏觀調控等行政決策中，要體現(xiàn)教育均衡發(fā)展的思想。在市場經濟條件下，政府要為社會和教育發(fā)展建立一個公平規(guī)則，因為教育均衡是公民的基本教育權利保障和教育政策價值取向演變的必然趨勢。教育均衡的實質是，政府作為控制社會運行的中樞與公共資源分配的主體，對全區(qū)域內的教育資源進行合理配置，以確保受教育群體和個體的權利平等。政府應辦好每一所學校，為每一位學生提供相對平等的教育條件。

2.過程觀。教育均衡發(fā)展是一種發(fā)展目標，更是一種教育發(fā)展過程；教育均衡發(fā)展是教育發(fā)展的目的，更是一種促進教育發(fā)展的途徑。均衡發(fā)展本身不是目的，其本質目標是追求一種理想、公平、高效、優(yōu)質的教育狀態(tài)。教育均衡發(fā)展是一個長期的、動態(tài)的、辯證的歷史發(fā)展過程。教育均衡作為社會進步的重要標志，是相對的、具體的、發(fā)展的，絕對的教育均衡是不可能的，也是不現(xiàn)實的。均衡發(fā)展是一種理想的狀態(tài)，是相對的均衡發(fā)展。每一個時期，由于社會經濟發(fā)展等多方面因素的影響，教育均衡有著不同的表現(xiàn)。教育均衡發(fā)展是一個由“均衡――不均衡――均衡”，不斷地螺旋式上升的循環(huán)發(fā)展的動態(tài)過程。教育均衡發(fā)展不能簡單地理解為平均發(fā)展、均等發(fā)展，它更加強調的是全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展。均衡發(fā)展的過程，是整體辦學條件和水平提升的過程，這種過程是不均衡逐漸走向均衡，然后均衡再次被更高一級的發(fā)展需求打破，出現(xiàn)新的不均衡，并在更高層次上再次從不均衡走向均衡。

3.公平觀。教育均衡發(fā)展是一種新型教育發(fā)展觀，其實質是代表最廣大人民的根本利益，核心是追求教育公平。教育均衡是指政府提供給每個孩子的學習條件、權利、機會是平等的。保證受教育者接受教育特別是義務教育所必需的校舍、設備、師資等基本條件，均衡配置教育資源，是讓全體適齡兒童少年享受平等教育的基本體現(xiàn)，也是教育事業(yè)發(fā)展義不容辭的責任。教育均衡的目標是教育需求與教育供給的相對均衡，教育資源配置的均衡是教育均衡的基礎。

4.人本觀。教育均衡發(fā)展必須堅持以人為本原則，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學教育發(fā)展觀，促進各級各類教育持續(xù)健康協(xié)調發(fā)展。以受教育者的全面發(fā)展為根本，從受教育者的發(fā)展需要出發(fā)，努力創(chuàng)造相對均衡的受教育機會，不斷提高各級各類教育的教育質量，力求使每一位受教育者，都能均等地獲得自身發(fā)展所需的優(yōu)質教育。

　　三、教育均衡發(fā)展具有哪些階段性特點

教育均衡發(fā)展必須把握特點不同對待。教育均衡發(fā)展特別是基礎教育均衡發(fā)展可分為四個階段：(1)低水平均衡階段，也就是普及義務教育階段，這個階段主要是讓每一個適齡兒童，都能享有受教育的權利和均等的受教育機會。(2)初級均衡階段，這個階段主要以追求教育資源合理均衡配置為目的，具體體現(xiàn)為公民就學平等和受教育條件的均等。(3)高級均衡階段，這個階段深化學校教育改革，加強學校教育內部建設，追求教育質量的均等，辦出學校特色，讓每個學生最大限度地發(fā)揮自己的特長和學習潛能。(4)高水平均衡階段，教育資源極大豐富，不同受教育群體之間的差別極大縮小，每一個學生都能接受相對均等的教育，都能最大限度地發(fā)揮自己的特長和學習潛能、獲得學業(yè)成功。目前，我國東部有些經濟發(fā)達地區(qū)，已基本普及了高中階段教育，進入了我們所說的初級教育均衡階段，有的正在努力向高級的教育均衡階段邁進，而廣大中西部地區(qū)，已經或正在進行“兩基”攻堅，尚處于低水平均衡階段，還需要國家加大支持的力度。這時，在整體推進基礎教育均衡發(fā)展還面臨困難的情況下，區(qū)域推進基礎教育均衡發(fā)展應當成為重要的政策選擇。

任何教育都存在精英教育、大眾化教育、普及教育三個發(fā)展過程、三個發(fā)展階段。就基礎教育而言，我國已經基本普及九年義務教育，從教育均衡發(fā)展的階段性特點看，比較容易的階段是普及階段，從大眾化階段向普及階段邁進并基本實現(xiàn)普及的階段目標是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的最好時期。而實現(xiàn)了普及，進入鞏固提高的階段后，由于一些經濟條件較好、辦學條件較好的地方和學校又會有新的發(fā)展愿望、要求和發(fā)展提高的趨勢，這時，在普及階段大大縮小了的教育差距就會重新出現(xiàn)新的擴大的趨勢。因此，在推進教育均衡發(fā)展過程中，要把握好不同階段的特點，進而采取不同的對策。

　　四、教育均衡發(fā)展需要面對哪些實際問題

1.難點問題。(1)公平與效益。如果完全只從公平角度出發(fā)去制定和實行有關政策，就必然會喪失教育效益，也是有許多弊端的。近年來，韓國、日本等國家就發(fā)現(xiàn)，他們在推行“平準化”政策后，義務教育逐步喪失了效率。中國的地區(qū)發(fā)展非常不平衡，籠統(tǒng)地講義務教育資源均衡，是沒有意義的。合理和可行的策略應該是，在經濟發(fā)展水平近似的區(qū)域內，努力追求義務教育資源的均衡配置。我們強調社會公平，不會回到傳統(tǒng)體制固有的平均主義，進一步重視社會公平，在效率與公平關系上加大公平的分量，是當前社會關心的問題。如何處理好公平與效益的關系，是基礎教育均衡發(fā)展的難點。(2)示范性學校建設與教育均衡發(fā)展。我國的優(yōu)質教育資源嚴重短缺，從教育管理的角度看，要推動教育發(fā)展，既要抓一些示范性學校，又要抓一些示范性學科，從而帶動整體教育水平的提高。但示范性學校發(fā)展起來之后，必然導致學校之間新的不均衡。因此，如何處理好示范性學校發(fā)展與教育均衡發(fā)展的關系，也是基礎教育均衡發(fā)展的難點。

2.關鍵問題。(1)學校辦學特色與教育均衡發(fā)展。辦學要均衡，更要有特色。如何在實現(xiàn)基礎教育均衡發(fā)展的基礎上，面對學校之間存在的客觀差異，形成更多的能夠滿足學生個性發(fā)展需要的特色學校；如何處理好學校辦學特色與教育均衡發(fā)展的關系，是基礎教育均衡發(fā)展的關鍵。(2)教育創(chuàng)新發(fā)展與教育均衡發(fā)展。如何在教育均衡發(fā)展的思想指導下，通過建立相互競爭機制，不斷激活學校向更高水平的均衡階段發(fā)展，是教育均衡的關鍵所在。因為只有在教育均衡發(fā)展的過程中引入競爭機制，才能帶動高質量高水平的均衡。要使均衡不斷向深度、廣度和高水平階段拓展，必須抓住教師隊伍這個核心，通過制度創(chuàng)新，激發(fā)教師和校長的職業(yè)活力、專業(yè)創(chuàng)造力和教育教學熱情；必須通過引入競爭機制，不斷增強學校的發(fā)展動力、活力，激勵學校之間、區(qū)域之間向更高水平的教育均衡目標發(fā)展。(3)弱勢群體教育與教育均衡發(fā)展。弱勢群體教育包括經濟困難家庭子女的教育、殘疾兒童少年的特殊教育、一些學習困難學生的教育、城市流動人口子女的教育等。弱勢群體教育是教育均衡的難點，也是教育均衡發(fā)展的關鍵。

3.認識問題。(1)均衡發(fā)展不是限制發(fā)展，而是共同發(fā)展，分類發(fā)展。均衡發(fā)展不是“削峰填谷”，而是“造峰揚谷”式發(fā)展。發(fā)展是教育事業(yè)永恒的主題，沒有發(fā)展，就談不上均衡。落后地區(qū)、薄弱學校需要發(fā)展，發(fā)達地區(qū)、基礎好的學校同樣需要發(fā)展。均衡發(fā)展不是限制或削弱發(fā)達地區(qū)、優(yōu)質學校和強勢群體的發(fā)展，而是要在均衡發(fā)展思想指導下，以更有力的措施扶持基礎薄弱地區(qū)、薄弱學校、弱勢群體，特別是農村教育和農村學校加快發(fā)展，進而把基礎教育辦成高水平、高質量的教育，不斷實現(xiàn)高位均衡。均衡發(fā)展決不是教育的平均主義，不是把高水平的教育拉下來，而是要根據(jù)不同區(qū)域的實際情況，分區(qū)規(guī)劃、分步實施、分類發(fā)展。(2)均衡發(fā)展不是劃一發(fā)展，而是特色發(fā)展。均衡發(fā)展不是一種模式、不是“一刀切”，要鼓勵不同區(qū)域、不同學校、不同類型的教育，根據(jù)各自的實際情況，創(chuàng)造性地探索有自己特色的發(fā)展道路，最終實現(xiàn)優(yōu)勢互補、特色發(fā)展、整體提升。教育個性化、辦學特色化，不僅是國際基礎教育發(fā)展的大趨勢，也是實現(xiàn)更高層次均衡發(fā)展，深化教育改革，全面推進素質教育的迫切需要。因此，在辦學條件、師資水平相對均衡的情況下，要鼓勵學校辦出特色，為每一個孩子的發(fā)展留有個性發(fā)展的空間。(3)均衡發(fā)展不是短期發(fā)展、單一發(fā)展，而是持續(xù)發(fā)展、整體發(fā)展。教育發(fā)展不均衡有著長期、深刻的歷史原因，解決這個問題需要有一個過程，促進教育均衡將是一個長期的、動態(tài)的、辯證的歷史過程，需要持之以恒，常抓不懈?；A教育均衡發(fā)展是整體發(fā)展，當前最需要關注和最需要解決的關鍵問題，就是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題。只有把農村教育作為教育整體的一個重要組成部分，才能獲得真正的城鄉(xiāng)教育均衡和有效發(fā)展。要切實保障進城農民工子女教育權，同時關心好農村“留守兒童”教育。(4)教育均衡不是同步化發(fā)展，而是要積極推進區(qū)域均衡發(fā)展。每一級政府管理所轄地區(qū)，因歷史造成的教育差異，不可能立即解決。在鼓勵教育發(fā)展快的地區(qū)繼續(xù)快速發(fā)展的同時，要采取有力措施扶持后進地區(qū)加快發(fā)展。教育均衡不等于區(qū)域之間教育發(fā)展的同步化。(5)教育均衡不只是辦學水平的均衡。那種認為只要校際之間、區(qū)域之間的辦學條件、教學設施、師資力量處在同一水準上，就達到了教育均衡目標，是不科學的，忽視了學校內在發(fā)展機制的作用，忽視了學校之間、區(qū)域之間地域區(qū)位不同、歷史文化積淀有別、生源差異等方面的不均衡，以及辦學理念、管理水平之間不均衡。

　　五、警惕教育均衡發(fā)展中低水平和高水平陷阱

1.低水平教育均衡陷阱?！暗退骄庀葳濉泵枋龅氖牵司鶉袷杖朐鲩L緩慢的情況下，人口增長與國民收入的持久均衡狀態(tài)，該理論說明了發(fā)展中國家存在低水平人均收入反復輪回的現(xiàn)象。在外界條件不變的情況下，要走出陷阱，就必須使人均收入增長率超過人口增長率。這一理論認為，貧困地區(qū)的農戶經濟，已經實現(xiàn)了一種在貧困狀態(tài)下的均衡。這是一種低水平的均衡狀態(tài)，經濟學家稱之為“低水平均衡陷阱”。

如何打破這種“低水平均衡陷阱”，使之在更高層次上實現(xiàn)新的均衡呢？對此，“臨界最小努力”論認為，發(fā)展中國家要打破“貧困惡性循環(huán)”、“低水平均衡陷阱”的困境，必須在經濟發(fā)展的初始階段，實行大規(guī)模投資，使投資水平或投資率大到足以達到國民收入的增長超過人口增長、人均收入大幅度提高的水平，從而產生一個“臨界最小努力”，以巨大的投資力量大力推動經濟沖破低水平均衡狀態(tài)，以取得長期的持續(xù)增長。

借用這一理論，描述發(fā)展層次與發(fā)展規(guī)模之間的均衡關系。我們可以看出，由于我國教育發(fā)展層次不高，發(fā)展規(guī)模的擴張是在低層次上實現(xiàn)的，發(fā)展規(guī)模的擴張不僅掩蓋了發(fā)展的低層次性，而且進一步強化這種低層次性。這就陷入一個困局，越發(fā)展，原有的低層次特征越明顯?；A教育均衡發(fā)展，同樣要注意“低水平均衡陷阱”問題。我國基礎教育這種低層次性的突出標志：一是大而不強，即教育大而不強，存在大量的薄弱學校；二是發(fā)展不均衡，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間存在很大差距；三是教育均衡發(fā)展層次不高，目前我國大部分地區(qū)基本上還處于普及教育的低水平或初級教育均衡發(fā)展階段；四是教育經費長期投入不足。

如果我國基礎教育特別是義務教育長期投入不足，不能促使教育發(fā)展達到一定水平，就容易出現(xiàn)“低水平均衡陷阱”現(xiàn)象，使我國基礎教育特別是義務教育發(fā)展處于低水平的均衡發(fā)展狀態(tài)，僅滿足于受教育者權利和機會均等的“低水平均衡階段”。我們欣喜地看到，2005年12月，國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的實施，可以說是我國推進義務教育均衡發(fā)展“臨界努力”的重大舉措，也是努力促使我國義務教育教育發(fā)展達到一定水平，沖破低水平均衡狀態(tài)的重大舉措。

2.高水平教育均衡陷阱?！案咚骄庀葳濉崩碚摚忉屃酥袊F(xiàn)代化發(fā)展延遲的原因。艾爾溫認為，到傳統(tǒng)社會后期，中國經濟雖然在量上仍有重大增長，但缺乏質上的變化，出現(xiàn)此種情況的原因，既不是資本的不足或市場的限制，也不是政治上的阻礙，更不是大企業(yè)的缺乏或者短命，關鍵原因是隨著人口高度增長而形成了一種“高水平均衡陷阱”。在這種人口——經濟結構中，人口壓力通過兩條途徑導致了中國經濟的停滯：一是它吞食了小農維持家庭生計以外的剩余，使小農無法積累資本；另一方面，傳統(tǒng)方式的農業(yè)投入，達到了再增加便會導致邊際報酬遞減的極限，把傳統(tǒng)農業(yè)提高到了一個無法通過自身的力量來改變的水平?？傊@種經濟結構對新式投資和工業(yè)發(fā)展起了抑制作用。高水平均衡陷阱理論，揭示了人口的過度增長與由傳統(tǒng)農業(yè)向近代工業(yè)轉變的內在矛盾。

基礎教育均衡發(fā)展，同樣要注意“高水平均衡陷阱”問題。我國基礎教育均衡發(fā)展突出的問題是，受教育人口眾多與優(yōu)質教育資源不足、與教育投入不足、與教育發(fā)展不均衡的矛盾。如何解決受教育人口眾多與推進教育現(xiàn)代化、實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的內在矛盾，是我們走出“高水平均衡陷阱”，推進教育快速均衡發(fā)展的重大問題。高水平教育均衡發(fā)展，必須建立在一定的經濟基礎之上，必須確保教育均衡發(fā)展最基本的經費投入，否則很難確保教育均衡的順利和持續(xù)發(fā)展。

日本是世界上最早推進義務教育均衡發(fā)展的國家之一，也是經濟強國，可面對巨大的教育經費投入，日本在小泉內閣上臺后，面對各種財政壓力，就曾提出過改革對義務教育階段進行全免費教育的方案，這充分說明了“高水平教育均衡的陷阱”問題。因此，推進教育均衡發(fā)展，必須結合一個國家或地區(qū)經濟社會和教育發(fā)展實際，量力而行，分步實施，分階段推進與區(qū)域推進。

總之，教育均衡發(fā)展是一種境界、一種理想，更是符合我國當前基礎教育現(xiàn)實需要的發(fā)展策略，是教育改革與發(fā)展的基本價值取向。因此，我們要引導社會大眾樹立科學的教育均衡發(fā)展觀，防止把教育均衡等同于絕對的教育機會均等和教育資源平均分配，防止脫離生產力發(fā)展水平、教育發(fā)展水平等具體歷史條件去追求教育均衡，以科學的發(fā)展觀為指導推進基礎教育均衡發(fā)展。

　　(作者：中國教育報副總編輯，編審，博士)