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健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系

沈華

2024年09月11日 09:00

蔡 昉

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。為了保證以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系作出重大部署。

一、完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必要舉措

改革開放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)和表現(xiàn)，如生育率降低、勞動(dòng)年齡人口迅速增長(zhǎng)、人口撫養(yǎng)比下降、人均受教育年限增加等，成為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的有力支撐。黨的十八大以來(lái)，針對(duì)人口發(fā)展出現(xiàn)的新變化、新特點(diǎn)，黨中央科學(xué)研判，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化生育政策。作為生育率長(zhǎng)期處于低水平的結(jié)果，2022年以來(lái)，我國(guó)人口發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入減量階段，同時(shí)進(jìn)入以65歲及以上人口占比超過(guò)14%為標(biāo)志的中度老齡社會(huì)；2023年，我國(guó)人口以1.48‰的幅度繼續(xù)減少，老年（65歲及以上）人口比重提高到15.4%。以少子化、老齡化和區(qū)域人口增減分化為特征，我國(guó)人口發(fā)展面臨新形勢(shì)。

生育率隨人均收入水平的提高趨于下降，是現(xiàn)代化過(guò)程中各國(guó)都會(huì)發(fā)生的規(guī)律性現(xiàn)象。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和多年實(shí)行計(jì)劃生育政策的雙重作用，我國(guó)人口轉(zhuǎn)變發(fā)生得十分迅速。早在20世紀(jì)90年代初，總和生育率（每位婦女平均生育的孩子數(shù)）就降到保持人口穩(wěn)定所需要的2.1這一更替水平之下并繼續(xù)下降，第七次全國(guó)人口普查顯示，2020年我國(guó)總和生育率降至1.3。長(zhǎng)期處于低生育率因而出生人口趨于減少，加上我國(guó)人口老齡化加劇，導(dǎo)致人口增長(zhǎng)轉(zhuǎn)負(fù)、適齡勞動(dòng)人口減少，標(biāo)志著推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的人口環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化?！稕Q定》部署健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展，正是適應(yīng)這一變化完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，是新時(shí)代人口工作的頂層設(shè)計(jì)。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，要求以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問(wèn)題，按照全局性、綜合性的要求拓展工作思路的深度和工作領(lǐng)域的廣度，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷深化相關(guān)領(lǐng)域改革。具體來(lái)說(shuō)，要樹立“大人口觀”、全人群和全生命周期觀念，把健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，同制定實(shí)施生育支持和激勵(lì)措施、強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策、完善基本公共服務(wù)體系和實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略等實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。為此，在實(shí)施人口發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，特別需要注重提高系統(tǒng)性、協(xié)同性和實(shí)效性。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，要求人口工作轉(zhuǎn)向更加重視采用引導(dǎo)和激勵(lì)的辦法。保持適度生育水平和人口規(guī)模，是人口高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，從低生育水平回升到更可持續(xù)水平，通常會(huì)遇到諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)。努力消除各種妨礙生育率回升的障礙，需要家庭生育意愿和社會(huì)生育目標(biāo)逐漸趨于一致，這就要求在工作中更加注重利益引導(dǎo)，加大激勵(lì)力度，加大支持政策措施的含金量，有效降低生育、養(yǎng)育、教育的直接成本，解除后顧之憂。同時(shí)，這也要求在促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的要求同在發(fā)展中保障和改善民生的要求之間，形成目標(biāo)和手段都一致的相互促進(jìn)關(guān)系。

健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，推動(dòng)以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化，要求從諸多方面著手，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和改革重點(diǎn)展開，達(dá)到以下關(guān)鍵目標(biāo)。首先，加大人力資源開發(fā)利用力度，全面提高人口綜合素質(zhì)，以延續(xù)人口紅利和開啟人才紅利。為此需要穩(wěn)定提高人口健康水平、受教育水平和勞動(dòng)者就業(yè)技能。其次，促進(jìn)生育率向更可持續(xù)水平回升，努力穩(wěn)定人口規(guī)模。這要求完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，降低生育、養(yǎng)育和教育成本，提高生育意愿。再次，把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律，推動(dòng)基本公共服務(wù)和其他相關(guān)公共服務(wù)隨人走、錢隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理聚集、有序流動(dòng)。最后，努力實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂(lè)。這要求在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，把健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、完善養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制與穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革結(jié)合起來(lái)，提高老年人社會(huì)保險(xiǎn)的保障和覆蓋水平、養(yǎng)老照護(hù)滿足度和勞動(dòng)參與率。

二、健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系

《決定》提出，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系。人口特征的一個(gè)重要體現(xiàn)是年齡結(jié)構(gòu)，可以把人口的年齡階段及其相互關(guān)系視為一個(gè)“人口回聲”現(xiàn)象，即每個(gè)年齡段人口的數(shù)量和質(zhì)量特征，都是此前人口特征的“回聲”，不僅反映自身的狀況以及人口整體狀況，還是此前年齡段人口特征的后果，同時(shí)對(duì)此后年齡段人口特征產(chǎn)生影響。例如，歷史上的生育高峰，通常在20年之后相應(yīng)形成一個(gè)勞動(dòng)力豐富的人口結(jié)構(gòu)，再過(guò)40年左右，這些勞動(dòng)者則逐漸進(jìn)入退休年齡，老齡化水平加快提高，老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與勞動(dòng)年齡人口的比率）也必然上升。

以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，正是針對(duì)這種“人口回聲”現(xiàn)象及其體現(xiàn)的人口發(fā)展規(guī)律性的因勢(shì)利導(dǎo)舉措。具體來(lái)說(shuō)，其中體現(xiàn)著三個(gè)重要的政策內(nèi)涵。首先，在全體人民都有著對(duì)美好生活的期盼和需要的同時(shí)，處在每一個(gè)年齡階段的人口分別對(duì)應(yīng)著特有的民生需求，幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，都是具有年齡特征的民生保障。其次，每個(gè)年齡階段之間都是彼此相連、相互影響的關(guān)系。因此，在實(shí)施人口發(fā)展戰(zhàn)略和健全人口服務(wù)體系的過(guò)程中，這些民生領(lǐng)域的保障和改善，與人口服務(wù)體系的建立健全是異曲同工和相輔相成的任務(wù)要求。最后，旨在促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的人口服務(wù)體系應(yīng)該以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃，樹立“大人口觀”，著眼于覆蓋全人群、全生命周期。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等全方位推進(jìn)建設(shè)，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展與人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕協(xié)同推進(jìn)。

三、推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)

《決定》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)。這是適應(yīng)人口發(fā)展新形勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)老齡化、少子化問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。從長(zhǎng)期來(lái)看，通過(guò)努力保持適度生育水平和人口規(guī)模是最根本的目標(biāo)。促進(jìn)生育率向更可持續(xù)水平的回升，既不是不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，也不是輕而易舉便可以達(dá)到的目標(biāo)。因此，作為一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中既要有時(shí)不我待的緊迫感，適時(shí)、及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的政策，也要有足夠的歷史耐心，持之以恒、久久為功付出長(zhǎng)期的努力。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)規(guī)律，總和生育率為2.1，是一個(gè)保證人口發(fā)展可持續(xù)的更替水平生育率。從世界各國(guó)先例來(lái)看，生育率在較低的水平上長(zhǎng)期徘徊之后，通常難以再回升到更替水平。不過(guò)，促進(jìn)總和生育率向這個(gè)方向盡可能靠近，或者在目前水平上有明顯的提高，應(yīng)該成為政策努力達(dá)到的目標(biāo)，以此保持我國(guó)人口資源環(huán)境關(guān)系更加協(xié)調(diào)，超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)更加鞏固，綜合國(guó)力進(jìn)一步穩(wěn)步提升。

在實(shí)行計(jì)劃生育政策時(shí)期，人口工作著眼于“管”和“限”，較多采用的是行政手段。以促進(jìn)生育率向適度水平回升為取向的人口工作，在出臺(tái)了一系列優(yōu)化生育政策的“放”的舉措之后，需要更加注重引導(dǎo)和激勵(lì)。這要求政府、社會(huì)、家庭之間形成激勵(lì)相容、治理協(xié)同和推動(dòng)同步的局面。推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)，就是以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為戰(zhàn)略重點(diǎn)，從全人群、全生命周期著眼和入手，以系統(tǒng)統(tǒng)籌、激勵(lì)引導(dǎo)的方法，健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，促進(jìn)家庭生育意愿與社會(huì)適度生育率最大限度的相容。從完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制的任務(wù)要求來(lái)看，《決定》按照全人群、全生命周期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”成本，部署了一系列重大舉措。一是建立生育補(bǔ)貼制度，在目前各地普遍做法的基礎(chǔ)上，整合各種補(bǔ)貼形式，逐步提高補(bǔ)貼水平，并且與生育保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大協(xié)同推進(jìn)，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養(yǎng)育、教育成本公共化水平。二是提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務(wù)水平，提升生育全程基本醫(yī)療保健服務(wù)能力，擴(kuò)大輔助生殖技術(shù)服務(wù)資源，完善母嬰健康、生殖健康和兒童健康服務(wù)體系。三是完善生育休假制度，包括制定產(chǎn)假、育兒假、陪護(hù)假、哺乳假法規(guī)和管理辦法，創(chuàng)造育兒友好的就業(yè)和社會(huì)環(huán)境。四是加大個(gè)稅抵扣力度，具體辦法可以從提高抵扣的照護(hù)嬰幼兒年齡和提高抵扣比例兩方面發(fā)力。五是加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，增加普惠性服務(wù)的戰(zhàn)略性投入，加大對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)支持和早期發(fā)展指導(dǎo)，完善家庭育兒支持服務(wù)體系，推動(dòng)統(tǒng)籌配置0—6歲育幼服務(wù)資源，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、幼兒園托育服務(wù)、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展。

四、完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制

《決定》強(qiáng)調(diào)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制。2023年，我國(guó)65歲及以上人口在總?cè)丝谥械谋戎靥岣?，這既是少子化即長(zhǎng)期處于低生育水平的結(jié)果，也是人口預(yù)期壽命提高的結(jié)果。2023年，我國(guó)人口平均預(yù)期壽命已達(dá)78.6歲，顯著高于世界銀行定義的中等偏上收入國(guó)家平均水平，十分接近高收入國(guó)家或經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均水平。我國(guó)的健康預(yù)期壽命也明顯改善?？梢?jiàn)，我國(guó)的人口老齡化趨勢(shì)總體上符合各國(guó)現(xiàn)代化和人口發(fā)展的一般規(guī)律，并在一些方面超前于同等發(fā)達(dá)程度的其他國(guó)家。在特殊性方面，既包括諸如“未富先老”帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，也包括超大規(guī)模老年人口具有的人力資源優(yōu)勢(shì)和巨大市場(chǎng)潛力?！稕Q定》的重大部署，就是從完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制著力，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和抓住機(jī)遇，努力提高老年人生活品質(zhì)。

從完善發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制角度來(lái)看。2023年我國(guó)65歲及以上人口規(guī)模接近2.2億。這個(gè)老年人和大齡勞動(dòng)者群體，既是我國(guó)規(guī)模龐大人力資源的一支重要生力軍，也應(yīng)該成為需求效應(yīng)顯著的一個(gè)消費(fèi)群體。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、增進(jìn)老年人福祉就是為達(dá)到這一要求作出的戰(zhàn)略安排。銀發(fā)經(jīng)濟(jì)著眼于為老年人提供所需產(chǎn)品和服務(wù)，具有涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、業(yè)態(tài)多元和潛力巨大的特點(diǎn)，既是解決急難愁盼民生需求的關(guān)鍵領(lǐng)域，也通過(guò)挖掘老年人消費(fèi)潛力擴(kuò)大內(nèi)需，支撐經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。需要同時(shí)用力的方面是創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位。2023年我國(guó)老年人口撫養(yǎng)比達(dá)到22.5%，比十年前提高了9.4個(gè)百分點(diǎn)，這既導(dǎo)致勞動(dòng)力供給減少，也造成養(yǎng)老金持續(xù)發(fā)放的壓力。應(yīng)該看到，部分已達(dá)到退休年齡的人口既有繼續(xù)工作的體能體魄，也有延遲退休的愿望。按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革，有助于更充分挖掘大齡勞動(dòng)者的人力資本和勞動(dòng)力潛力，同時(shí)提高養(yǎng)老金發(fā)放的長(zhǎng)期可持續(xù)性。鑒于銀發(fā)經(jīng)濟(jì)和涉老產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，應(yīng)該更好協(xié)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策作用，同步發(fā)揮需求引導(dǎo)供給和供給創(chuàng)造需求的作用。

從完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)政策機(jī)制角度來(lái)看。遵循盡力而為和量力而行的原則滿足老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，是人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合的關(guān)鍵任務(wù)。優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)該從完善政策和機(jī)制著力，激勵(lì)全社會(huì)參與的積極性，動(dòng)員各方面的存量和增量資源。一是通過(guò)政策鼓勵(lì)和市場(chǎng)激勵(lì)，培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，努力提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老覆蓋率。二是健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，提高服務(wù)水平、效率和能力。三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)力量積極參與，以及推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)要看到，我國(guó)發(fā)展不平衡的國(guó)情特點(diǎn)也表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)方面。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，按照常住地統(tǒng)計(jì)，我國(guó)65歲及以上老年人中32.5%居住在城市，20.1%居住在縣城，47.4%居住在農(nóng)村，區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異也影響老年人福祉水平。因此，基本養(yǎng)老及相關(guān)服務(wù)的供給，要對(duì)困難老年人進(jìn)行傾斜，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，改善對(duì)孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)適老化改造，加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。