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“家庭友好型”社會建設(shè)助力解決“一老一小”問題

沈華

2023年03月24日 08:55

周建芳 陳芳

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年底我國60歲及以上人口為2.67億人，占總?cè)丝诘?8.9%，人口老齡化程度進(jìn)一步加深，而2021年全年出生人口為1062萬人，已連續(xù)五年下降。我國人口呈加速老齡化與少子化的發(fā)展趨勢。國家衛(wèi)生健康委等17部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》要求，“2022年，全國所有地市要印發(fā)實施‘一老一小’整體解決方案”和“建立健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系”。黨的二十大報告再次強(qiáng)調(diào)“建立生育支持政策體系，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。

“一老一小”問題解決中的“四重四輕”

為解決“一老一小”問題，國家近10年來高頻出臺文件，三次調(diào)整生育政策，并將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。生育方面主要通過優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)、普惠托育服務(wù)和降低生育、養(yǎng)育、教育成本的家庭福利實現(xiàn)生育支持，養(yǎng)老方面主要面向老人及其家庭，實行養(yǎng)老保障與社會救助，提供生活照料、健康服務(wù)、康復(fù)照護(hù)、安寧療護(hù)、文化休閑服務(wù)和適老化改造等基本養(yǎng)老服務(wù)。但在地方具體實施中，基于家庭的整體性需求視角看，存在以下“四重四輕”的發(fā)展問題。

一是重家庭替代，輕家庭賦能。相比于國家和地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和托育服務(wù)支持政策的密集出臺，為家庭養(yǎng)老育幼功能“賦能”的政策仍然明顯薄弱?！耙焕稀狈矫妫胤健笆奈濉币?guī)劃中更強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，生活照料、精神慰藉、適老化改造等居家養(yǎng)老服務(wù)大部分只面向特殊困難老年人，老年人需求較高的家庭健康指導(dǎo)、生活指導(dǎo)、家庭病床等“賦能”型服務(wù)并未列入規(guī)劃的重點任務(wù)和考核指標(biāo)之中。“一小”方面，除2012年《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》明確98天產(chǎn)假外，延長產(chǎn)假、護(hù)理假、育兒假等生育假政策、家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)和育兒補(bǔ)貼政策等嬰幼兒家庭照護(hù)支持政策均尚處于地方探索階段。

二是重機(jī)構(gòu)供給，輕家庭需求。當(dāng)前我國養(yǎng)老托育服務(wù)均面臨“需求旺盛”和“空置率高”的矛盾。在養(yǎng)老方面，民政部數(shù)據(jù)顯示2020年我國已建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位空置率高達(dá)50%，2021年《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》中多達(dá)24次強(qiáng)調(diào)依據(jù)老年人及其家庭需求提供相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)，而地方規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)“需求”的頻率顯著變少、范圍明顯變窄。在托育方面，2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個的預(yù)期性目標(biāo)，雖然全國性和地區(qū)性的調(diào)查數(shù)據(jù)都一致表明城市中超過1/3的家庭有托育需求，但目前托育機(jī)構(gòu)普遍面臨托位空置率高、“招生難”的發(fā)展障礙。

三是重局部著力，輕整體治理。當(dāng)前政策過于著眼局部情形，較為缺乏家庭全生命周期視角，家庭政策中還存在明顯的“漏點”，如對青春期家庭教育、空巢早期適應(yīng)、中年期家庭健康管理等缺少支持，不利于家庭生育意愿提升并會增加家庭成員減少期（鰥寡期）的家庭照料成本。整體性治理的不足還體現(xiàn)在地方政策執(zhí)行偏差，國家層面對養(yǎng)老服務(wù)和托育服務(wù)都有約束性和預(yù)期性指標(biāo)，而兩者均為屬地化管理，在地方政策創(chuàng)新的同時出現(xiàn)“福利競賽”的趨勢，比如部分地方不斷增加生育假、發(fā)放育兒補(bǔ)貼，不但存在政策可持續(xù)性和政策公平性的風(fēng)險，而且因未建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制可能會加劇就業(yè)性別歧視。

四是重“治標(biāo)”，輕“治本”。新型生育文化和孝道文化是社會應(yīng)對“一老一小”問題的文化基礎(chǔ)。但當(dāng)前各地“孝親敬老”的宣傳更多是在“重陽節(jié)”時段的宣傳和事后型的權(quán)益維護(hù)，而對事前型、促進(jìn)型的“孝親敬老”支持不足，如戶籍政策、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)安居政策、住房政策等，成為踐行“父母在，不遠(yuǎn)游，游必有方”等孝道文化的障礙。生育文化也正面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，更多家庭摒棄了“多子多?！薄安恍⒂腥瑹o后為大”的傳統(tǒng)生育觀念，但對于“優(yōu)生優(yōu)育，家庭共擔(dān)”等新型生育文化，公眾亟須有效引導(dǎo)。

“家庭友好型”社會建設(shè)的可行路徑

“四重四輕”的治理偏差，根源之一在于“家庭”整體性視角不足。自古以來，生育和養(yǎng)老都是家庭的基本功能，而家庭功能與家庭結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系之間有其內(nèi)在發(fā)展邏輯和相互作用。同時，家庭的生育決策和養(yǎng)老決策也是綜合考慮了家庭全生命周期后所做出的理性決策。只有將“一老一小”問題置于家庭全生命周期的視角之下進(jìn)行綜合性分析，采取系統(tǒng)性的“家庭友好型”社會建設(shè)方案，才能更高效、更持久地緩解當(dāng)前“一老一小”的結(jié)構(gòu)性矛盾及其產(chǎn)生的相關(guān)現(xiàn)實問題。

完善家庭友好型社會建設(shè)的頂層設(shè)計。國家出臺每一項政策時，應(yīng)系統(tǒng)考慮對家庭的可能影響，系統(tǒng)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)激勵、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、時間支持、精神鼓勵等多維度，財政、稅收、教育、保險、住房、就業(yè)、休假等多領(lǐng)域的積極生育與贍養(yǎng)政策支持體系。一方面，創(chuàng)新以個體為對象的政策，如在政府失能失智老人的基本公共服務(wù)購買對象中納入家庭成員，承認(rèn)家庭的照料價值。另一方面，發(fā)展以家庭為對象的專項政策，如出臺家庭照料法，有效約束家庭養(yǎng)老育兒義務(wù)不履行行為，鼓勵男女共同承擔(dān)家庭照料責(zé)任等。

逐步實現(xiàn)全生命周期的家庭賦能。將《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》和《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》中有關(guān)家庭的支持舉措落地做實，特別是其中的家庭嬰幼兒照護(hù)能力提升、老年照護(hù)能力提升、家庭病床、適老化改造等家庭賦能工作，實現(xiàn)生育期家庭和成員減少期家庭的有效賦能。一方面，需要強(qiáng)化與延展家庭醫(yī)生的職能，實現(xiàn)家庭醫(yī)生指導(dǎo)下家庭全生命周期健康管理，促進(jìn)家庭健康生活方式的普及和家庭健康環(huán)境的自我營造。另一方面，需要系統(tǒng)設(shè)計家庭假制度，除當(dāng)前已經(jīng)設(shè)定的婚假和生育假外，推廣部分地區(qū)已經(jīng)施行的老年照護(hù)假制度，充分考慮兒童和青少年成長時期的家庭照顧時間需求，給予每年3—5天的家庭假期；除產(chǎn)假外，男女同假，鼓勵男性的家庭參與；條件成熟時，將以上假期統(tǒng)一為“家庭假”。

實施家庭友好型社會建設(shè)的專項行動。鼓勵各地創(chuàng)新探索，通過典型發(fā)現(xiàn)與效果評估，進(jìn)而形成常規(guī)化制度。一是家庭友好型文化建設(shè)。涵蓋婚姻文化、生育文化、孝道文化、親子文化等；圍繞家庭照護(hù)能力，提升家庭的人際溝通、優(yōu)生優(yōu)育、嬰幼兒照護(hù)、家庭教育、中老年健康管理和老年照料等方面的能力。二是家庭友好型社區(qū)創(chuàng)建。鼓勵社區(qū)充分利用現(xiàn)有資源，建立家庭工作站等常設(shè)機(jī)構(gòu)，組織社區(qū)志愿者，協(xié)調(diào)專業(yè)資源，形成社區(qū)家庭支持與互助網(wǎng)絡(luò)，逐步面向家庭開展政策咨詢、生活指導(dǎo)、緊急援助、喘息服務(wù)等支援活動，定期進(jìn)行社區(qū)家庭評比與宣傳。三是家庭友好型企業(yè)評比。通過政策性傾斜或優(yōu)惠，激勵企業(yè)將“家庭友好”融入企業(yè)文化，建立靈活的用工制度，允許彈性上下班，增加居家辦公等靈活就業(yè)崗位。

建設(shè)供需精準(zhǔn)對接的家庭大數(shù)據(jù)共享平臺。建議在有條件的地區(qū)探索建立基于大數(shù)據(jù)共享的“家庭信息平臺”，明確各部門數(shù)據(jù)的管理權(quán)和使用權(quán)，實現(xiàn)家庭需求的精準(zhǔn)化評估與應(yīng)用。一是成立家庭數(shù)據(jù)平臺中心。在各地的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)中，基于全國第七次人口普查信息，輔以社區(qū)補(bǔ)充調(diào)查，建立家庭基礎(chǔ)信息庫，搭建家庭信息平臺。二是實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)對接。建立家庭信息平臺的部門行政和基本公共服務(wù)中家庭數(shù)據(jù)的版塊對接，增加家庭生活事件（如結(jié)婚/離婚、出生/死亡、流動等）登記與統(tǒng)計，實現(xiàn)家庭數(shù)據(jù)平臺的動態(tài)更新、家庭需求的動態(tài)評估。三是充分利用數(shù)據(jù)共享平臺。在充分保障信息安全和個人隱私的前提下，將信息平臺的動態(tài)評估結(jié)果中有服務(wù)需求或符合政策規(guī)定的家庭信息推送給相關(guān)部門和家庭所在社區(qū)，人工審核評估后，按政策和家庭意愿實現(xiàn)福利供給。四是建設(shè)家庭服務(wù)公眾查詢平臺。地方政府或開發(fā)專門的“一老一小”服務(wù)App，或?qū)⒎?wù)信息嵌入政府政務(wù)App或微信小程序，主要供家庭查詢、申報家庭福利。

加強(qiáng)地方政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導(dǎo)。其一，國家層面需要制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)性政策以規(guī)范地方執(zhí)行，如在《中華人民共和國勞動法》中明確產(chǎn)假和護(hù)理假的最低時長和待遇；建立全國基本家庭公共服務(wù)清單，規(guī)定最低執(zhí)行量化標(biāo)準(zhǔn)，要求各地在此基礎(chǔ)上制定地方家庭基本公共服務(wù)清單。其二，各部門需要進(jìn)一步完善家庭相關(guān)的基本公共服務(wù)規(guī)范，如家庭科學(xué)育兒能力提升工作規(guī)范。其三，做好各地家庭支持政策的逐級監(jiān)管，確保政策盡早落地、執(zhí)行到位和覆蓋所有政策目標(biāo)家庭，在服務(wù)提供的每一個環(huán)節(jié)做好質(zhì)量管理，以高質(zhì)量贏取“一小”家庭對托育服務(wù)、“一老”家庭對養(yǎng)老服務(wù)的信任和獲得感，促進(jìn)既有服務(wù)的充分利用。其四，鼓勵地方創(chuàng)新并加強(qiáng)地方指導(dǎo)，特別是要求地方在創(chuàng)新政策制定時，嚴(yán)格執(zhí)行政策制定流程和審批制度，加強(qiáng)對政策目標(biāo)與手段的一致性、可持續(xù)發(fā)展和可能的負(fù)面問題等方面的充分事前評估指導(dǎo)，實施過程中做好過程評估、效果評估等方面的指導(dǎo)工作。

（本文系國家社科基金重點項目“居家養(yǎng)老家庭支持體系研究”（20ARK003）、江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“需求導(dǎo)向下0—2歲嬰幼兒家庭養(yǎng)育的支持政策研究”（2022SJZD078）階段性成果）

作者單位：南京郵電大學(xué)人口研究院