高質(zhì)量做好地方五年規(guī)劃編制工作
楊雨霖
2025年06月23日 03:00
四川日報大 家 名 片
董煜
清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長，清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院研究員。主要研究方向?yàn)楹暧^政策、發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃等。中央“十四五”“十五五”規(guī)劃總體思路研究課題組主要成員。
主 要 觀 點(diǎn)
●“十五五”最大變量
研究地方發(fā)展的趨勢，需要將人口因素作為重要考量。對于很多地方的規(guī)劃來說，“十五五”時期最大的變量即來自人口的變動，會直接影響基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等布局，也會決定一個市縣是“擴(kuò)張”還是“收縮”
●規(guī)劃研究的首要任務(wù)
各級規(guī)劃都要把如何落實(shí)中國式現(xiàn)代化的新理念、踐行中國式現(xiàn)代化的新要求作為規(guī)劃研究的首要任務(wù)
●規(guī)劃需要加強(qiáng)的部分
政府部門在規(guī)劃編制階段要加強(qiáng)對本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的分析，并將之作為五年規(guī)劃的重要研究內(nèi)容，可與領(lǐng)軍企業(yè)共同進(jìn)行研究分析；文化領(lǐng)域是“十五五”規(guī)劃最需要加強(qiáng)的部分之一。規(guī)劃工作者要從“文化人”的角度思考問題，在規(guī)劃中相應(yīng)增加篇幅
●找準(zhǔn)規(guī)劃定位提升實(shí)效
理順上下級行政區(qū)規(guī)劃間的關(guān)系，對于找準(zhǔn)規(guī)劃定位、提升規(guī)劃實(shí)效性十分重要。省級層面應(yīng)提出對縣級規(guī)劃編制的指引；市級層面在資源配置上可進(jìn)行綜合平衡；縣級層面要加強(qiáng)規(guī)劃創(chuàng)新
當(dāng)前，各地已進(jìn)入新的五年規(guī)劃編制周期。拿出一個高質(zhì)量的“十五五”規(guī)劃，是體現(xiàn)政府責(zé)任、回應(yīng)群眾期待的必然要求。多年來，各地政府對省級和市縣級規(guī)劃編制進(jìn)行了大量探索，形成許多有益經(jīng)驗(yàn)。同時也要看到，規(guī)劃界常年反映的共性問題還沒有得到有效解決，而新的發(fā)展形勢對規(guī)劃編制提出了更高的要求。對地方推動“十四五”規(guī)劃中的有關(guān)問題進(jìn)行分析總結(jié)，加強(qiáng)省級和市縣級聯(lián)動，提升規(guī)劃創(chuàng)新性實(shí)效性，對改進(jìn)和完善地方“十五五”規(guī)劃編制工作具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
地方規(guī)劃編制實(shí)施的難點(diǎn)堵點(diǎn)
對地方規(guī)劃編制和實(shí)施中存在的問題，需要進(jìn)行深入分析。對一些長期制約規(guī)劃工作的因素，要剖析問題的根源，從而更好地對癥下藥。
提升規(guī)劃文本的科學(xué)性，需要不斷融入新的規(guī)劃理念。雖然各地對五年規(guī)劃重視程度越來越高，但具體到每一個規(guī)劃，在實(shí)際操作中更多停留在“寫一篇文章”上，沿用成例多，突破創(chuàng)新少。通觀全國各地的規(guī)劃，關(guān)于規(guī)劃基礎(chǔ)條件的分析方法、規(guī)劃指標(biāo)的選取和設(shè)定方法、規(guī)劃本身的表現(xiàn)形式等，多個五年規(guī)劃都沒有變化。對規(guī)劃各前置條件的內(nèi)在邏輯、目標(biāo)與任務(wù)間的互動關(guān)系等，也缺乏系統(tǒng)深入的研究，迫切需要各地在新一輪五年規(guī)劃的實(shí)踐中進(jìn)行探索。
增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)效性，需要理順規(guī)劃和投資的關(guān)系?！耙?guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”是規(guī)劃界的一個老提法，今天依然停留在很多基層領(lǐng)導(dǎo)的口中，說明規(guī)劃落地難的問題還沒有得到根本解決。在規(guī)劃編制階段，項(xiàng)目的選擇和確定，基本是投資部門提供專欄建議后，由規(guī)劃部門統(tǒng)籌平衡納入規(guī)劃，其中細(xì)化的投資領(lǐng)域、資金比例、項(xiàng)目布局等，基本是按照既有的工作規(guī)則進(jìn)行，而未與規(guī)劃預(yù)測的相關(guān)需求建立緊密聯(lián)系。特別是涉及向上爭取資金的項(xiàng)目，往往與本地實(shí)際的需求優(yōu)先度存在一定脫節(jié)。
研究地方發(fā)展的趨勢，需要將人口因素作為重要考量。對于很多地方的規(guī)劃來說，“十五五”時期最大的變量即來自人口的變動，會直接影響基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等布局，也會決定一個市縣是“擴(kuò)張”還是“收縮”。此外，人口老齡化問題同樣成為規(guī)劃需要正視的問題。
謀劃創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要更加注重因地制宜。各地在規(guī)劃中都非常重視科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！笆逦濉逼陂g，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力將成為一個重要的主題詞，各地規(guī)劃中更將進(jìn)行重點(diǎn)闡述，這就需要提前進(jìn)行統(tǒng)籌。從基礎(chǔ)條件看，并不是所有的地方都適合求“新”追“高”。在“十五五”規(guī)劃中，要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的系列重要論述和重大部署，既指導(dǎo)各地加快高質(zhì)量發(fā)展步伐，又避免在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中出現(xiàn)一哄而上、重復(fù)建設(shè)甚至互相攀比、惡性競爭的狀況。
提升規(guī)劃的空間有效性，需要對規(guī)劃體系進(jìn)行深入思考。在規(guī)劃編制實(shí)施中，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的關(guān)系越來越成為重要的影響因素，傳統(tǒng)意義上的“三規(guī)”關(guān)系已經(jīng)變?yōu)椤皟梢?guī)”關(guān)系（傳統(tǒng)“三規(guī)”指發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃；現(xiàn)在的“兩規(guī)”指發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃）。盡管五年規(guī)劃中空間布局的內(nèi)容增多了，然而多數(shù)地方的規(guī)劃都是直接搬用現(xiàn)有的空間規(guī)劃圖，發(fā)展規(guī)劃編制方并沒有直接拿出對人口、經(jīng)濟(jì)布局的具體安排。規(guī)劃體系走到今天，還有一些深層次的問題有待思考和解決，特別是可以通過地方層面的實(shí)踐進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，為今后的相關(guān)改革奠定基礎(chǔ)。
全面貫徹中國式現(xiàn)代化新要求
“十五五”規(guī)劃是黨的二十大后編制實(shí)施的五年規(guī)劃，也是我國基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化承上啟下的關(guān)鍵規(guī)劃。從規(guī)劃工作的歷史節(jié)點(diǎn)看，可以努力做成“新階段的新規(guī)劃”，為今后的規(guī)劃編制實(shí)施開啟新的篇章。各級規(guī)劃都要把如何落實(shí)中國式現(xiàn)代化的新理念、踐行中國式現(xiàn)代化的新要求作為規(guī)劃研究的首要任務(wù)。
人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，要求在規(guī)劃基礎(chǔ)研究中把人口狀況和變化趨勢作為重點(diǎn)對象，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)要充分體現(xiàn)以人為本的要求。每一個市縣的規(guī)劃，都應(yīng)該對本地區(qū)近年來的人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)分析，包括分布結(jié)構(gòu)、職住布局、移動軌跡、性別比例、年齡結(jié)構(gòu)等，相應(yīng)對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的布局進(jìn)行對照分析。在分析方法上，可借鑒空間規(guī)劃體系關(guān)于人口分析的方法，同時增加經(jīng)濟(jì)部門關(guān)于產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)分析，爭取進(jìn)行綜合分析，對人口變化趨勢得出實(shí)事求是的結(jié)論，并明確民生需求的規(guī)模、布局等。通過找準(zhǔn)供需之間的錯位，在規(guī)劃中有針對性地加以統(tǒng)籌設(shè)計。
全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，要求把民生發(fā)展特別是提高居民收入放到突出重要的位置，努力縮小區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距。把提高收入的著眼點(diǎn)放在就業(yè)上，把就業(yè)的主要著力點(diǎn)放在培育和發(fā)展經(jīng)營主體、擴(kuò)大就業(yè)崗位供給上。對轄區(qū)內(nèi)收入水平情況要進(jìn)行分區(qū)域、分領(lǐng)域、分人群的具體分析，既提出針對特定困難人群的方案，更要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上出新招、出實(shí)招。“十五五”時期，我國新舊動能轉(zhuǎn)換將進(jìn)一步加快，具體到各個區(qū)域，既要在創(chuàng)新上加大力度，也要在產(chǎn)業(yè)升級的大潮中找到合適的定位和自己的優(yōu)勢。政府部門在規(guī)劃編制階段要加強(qiáng)對本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的分析，并將之作為五年規(guī)劃的重要研究內(nèi)容，可與領(lǐng)軍企業(yè)共同進(jìn)行研究分析。如果優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的趨勢發(fā)生變化，要及時調(diào)整相關(guān)策略和布局，主動適應(yīng)動力轉(zhuǎn)換給地方經(jīng)濟(jì)帶來的影響。
物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，要求更加重視區(qū)域文化建設(shè)，市政建設(shè)和公共服務(wù)都要突出文化導(dǎo)向。現(xiàn)在越來越多的地方在發(fā)展中重視打好“文化牌”，將之作為提升影響力、增加旅游收入、拓展產(chǎn)業(yè)鏈條的重要來源。但一些地方在文化資源開發(fā)中也存在開發(fā)水平不高、特色不鮮明甚至破壞文化遺產(chǎn)原真性完整性等問題，在很大程度上與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配。這些地方的規(guī)劃工作者對相關(guān)內(nèi)容往往缺乏深入的理解，文化領(lǐng)域既成為發(fā)展的短板，也成為規(guī)劃內(nèi)容的短板，是“十五五”規(guī)劃最需要加強(qiáng)的部分之一。規(guī)劃工作者要從“文化人”的角度思考問題，真正以貼近年輕人、貼近時尚的視角，將城市建設(shè)、社區(qū)建設(shè)中如何挖掘歷史文化潛力、增加文化元素，如何立足本地區(qū)人民的精神文化需求打造優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)品，投融資機(jī)制如何更好服務(wù)文化發(fā)展等問題作為規(guī)劃重點(diǎn)研究的對象，在規(guī)劃中相應(yīng)增加篇幅，成為規(guī)劃的亮點(diǎn)。
人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求高度重視區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)和環(huán)境治理，為居民創(chuàng)造更加美好的家園。生態(tài)文明建設(shè)在前兩個五年規(guī)劃中，已經(jīng)成為各地規(guī)劃的重要內(nèi)容，無論是內(nèi)容還是具體舉措、工程都占相當(dāng)?shù)谋戎?，充分凸顯地方轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，更加重視綠色發(fā)展。在“十五五”規(guī)劃中，有條件的地區(qū)可以把“修復(fù)”放到與“保護(hù)”同等重要的位置，通過生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的有效應(yīng)用，打造可持續(xù)的生態(tài)發(fā)展模式。對于“三區(qū)三線”（“三區(qū)三線”指根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間,分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線）劃分中存在的困擾一些地方的問題也要認(rèn)真剖析。當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的分類實(shí)施的區(qū)域政策是以縣級行政區(qū)為基本單元的，而“三區(qū)三線”是對主體功能區(qū)格局的細(xì)化，部分地區(qū)操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時往往把執(zhí)行層面的微觀問題與宏觀布局混為一談。主體功能區(qū)政策中對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，初衷是通過加大對生態(tài)功能區(qū)縣的財力支持力度，彌補(bǔ)其加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度帶來的收入缺口。但情況變化之快超出了預(yù)期，一些地方寧可不要這個錢，也不想戴“限制開發(fā)”的帽子，需要考慮新的激勵機(jī)制。
走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，要求各地都要主動服務(wù)高水平對外開放，積極加強(qiáng)對外經(jīng)貿(mào)往來、人文交流和參與共建“一帶一路”。無論是內(nèi)陸還是沿海的市縣，都要有開放的眼光和思維，不能只把目光投向?qū)崿F(xiàn)多大規(guī)模的外貿(mào)進(jìn)出口、引進(jìn)多少個外資項(xiàng)目上，更重要的是要思考所處區(qū)域在新發(fā)展格局中的地位，用國際化視野謀劃好本地區(qū)的發(fā)展。參與共建“一帶一路”的地區(qū)，要加強(qiáng)主動作為，既要把原有的開放通道維護(hù)好，也要積極開辟新的市場、新的渠道，切實(shí)提升對外開放的廣度和深度。其他地區(qū)也要積極引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和項(xiàng)目，增強(qiáng)對開放型經(jīng)濟(jì)的配套服務(wù)能力。一些生態(tài)重要或遺產(chǎn)豐富的地區(qū)，要打好國際旅游牌，吸引更多的海外游客。
形成地方各級規(guī)劃良性互動
當(dāng)前，不同地方規(guī)劃之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象依然存在，理順上下級行政區(qū)規(guī)劃間的關(guān)系，對于找準(zhǔn)規(guī)劃定位、提升規(guī)劃實(shí)效性十分重要。
省級層面應(yīng)提出對縣級規(guī)劃編制的指引。過去，一些地方在五年規(guī)劃編制期，基本都是按轄區(qū)自行編制，上級單位主要是匯總情況，缺乏有效的指引。我們在部分地方調(diào)研后認(rèn)為，在啟動五年規(guī)劃編制的節(jié)點(diǎn)上，由省級層面提出一個可供各縣級行政區(qū)參考的指引是很有必要的。在這個指引中，可以明確各縣級行政區(qū)的不同類型，按類型提出對指標(biāo)體系、主要任務(wù)等的建議，體現(xiàn)省內(nèi)發(fā)展的差異性，同時可在項(xiàng)目布局、政策措施等方面提出相應(yīng)建議，并提出有操作性的機(jī)制安排。為了增強(qiáng)縣級層面規(guī)劃編制的規(guī)范性，省級層面也可以提出五年規(guī)劃編制基本規(guī)程，并通過標(biāo)準(zhǔn)化工作加以確認(rèn)，作為規(guī)劃工作的遵循。
市級層面在資源配置上可進(jìn)行綜合平衡。市級層面在落實(shí)省級層面對規(guī)劃工作的指引中，起到承上啟下的重要作用。地方具體的空間格局更多在市級層面規(guī)劃和落地，園區(qū)和重大項(xiàng)目的建設(shè)也主要由市級層面進(jìn)行統(tǒng)籌。在“十五五”規(guī)劃編制中，市級層面可以根據(jù)省級層面的指引，對所轄縣級行政區(qū)的規(guī)劃進(jìn)行具體指導(dǎo)。通過進(jìn)一步強(qiáng)化資源配置的綜合平衡，按照功能定位統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)和公共服務(wù)布局，引導(dǎo)人口分布更趨合理化，公共資源與人口分布更加適配。國家層面與省級層面規(guī)劃的銜接，主要聚焦重大提法、重要指標(biāo)和重大任務(wù)的方向，而市級與縣級之間的規(guī)劃銜接，則是最具細(xì)化可能性的。
縣級層面要加強(qiáng)規(guī)劃創(chuàng)新。在規(guī)劃結(jié)構(gòu)上，可不拘泥于統(tǒng)一范式，按照縣域基礎(chǔ)情況和主體功能定位確定任務(wù)的優(yōu)先順序。在規(guī)劃目標(biāo)中，可以設(shè)定本地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，并提出有自身特點(diǎn)的指標(biāo)體系，特別是可以增加新發(fā)展理念導(dǎo)向的指標(biāo)。在規(guī)劃語言上，可以使用貼近群眾、樸實(shí)親和的表達(dá)，減少八股文式的表述，如我們曾經(jīng)對某區(qū)縣的規(guī)劃提出過建議，在民生部分不用傳統(tǒng)的標(biāo)題，而是用“讓孩子接受更好的教育”“讓患者不再為看病發(fā)愁”“讓老人得到妥善照料”“讓居民住得更加舒心”等作為標(biāo)題。
理順規(guī)劃、空間和投資關(guān)系
從特征看，我國發(fā)展規(guī)劃體系在縱向上呈現(xiàn)“倒三角”的特點(diǎn)，戰(zhàn)略性逐級遞減，市縣層面發(fā)展規(guī)劃相對較弱；國土空間規(guī)劃體系則呈現(xiàn)“正三角”的特點(diǎn)，從隊(duì)伍力量和地方重視程度看，在基層配備更強(qiáng)、地位更高；而投資管理體制則呈現(xiàn)“圓柱體”的特點(diǎn)，即無論是中央層面還是地方層面，無論是政府投資還是企業(yè)投資，項(xiàng)目都是管理的基本單位，呈現(xiàn)出上下一般粗細(xì)的管理特點(diǎn)。
由于發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃之間銜接呈現(xiàn)自上而下梯度融合的鮮明特點(diǎn)，規(guī)劃體系和投資體制之間銜接又呈現(xiàn)宏觀理念和微觀項(xiàng)目融合的獨(dú)特特征，在“十五五”規(guī)劃編制中，理順規(guī)劃與空間、規(guī)劃與投資的關(guān)系，更好形成三者合力，成為規(guī)劃改革與創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。
一方面，國家層面“兩規(guī)”銜接協(xié)同側(cè)重于空間戰(zhàn)略方面，注重空間開發(fā)保護(hù)和資源配置的方向性、目標(biāo)性、政策性銜接，重點(diǎn)以跨部門體制機(jī)制銜接為抓手，而縣級層面“兩規(guī)”銜接協(xié)同側(cè)重于空間開發(fā)保護(hù)的實(shí)施落地方面，注重“空間戰(zhàn)略—布局—行動—項(xiàng)目”的全方位全鏈條銜接。地方規(guī)劃編制工作要按照“兩規(guī)全方位融合”的方向設(shè)計改革創(chuàng)新舉措，既實(shí)現(xiàn)對資源環(huán)境約束和空間本底條件的充分尊重，也為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展留好必要空間。
另一方面，要看到規(guī)劃體系和投資體制之間的銜接特征本質(zhì)上是決策和執(zhí)行間矛盾的體現(xiàn)。投資項(xiàng)目管理是將知識、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于投資項(xiàng)目管理活動，以預(yù)期目標(biāo)為結(jié)果導(dǎo)向，在管理手段上追求落地性和實(shí)效性，規(guī)劃更加追求藍(lán)圖籌劃和銜接。在地方“十五五”規(guī)劃中可以推進(jìn)的一個創(chuàng)新是，把項(xiàng)目管理思維引入規(guī)劃編制工作，結(jié)合財政資金安排和基層現(xiàn)實(shí)需求等多方面實(shí)施保障因素，切實(shí)謀劃好投資項(xiàng)目實(shí)施的資金總盤和進(jìn)度計劃，抓好規(guī)劃落實(shí)和實(shí)施保障工作。