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成都都市圈建設(shè)：從地理同城到品質(zhì)同城

楊雨霖

2025年06月16日 00:00

川觀智庫(kù)研究員 燕巧

名片

李好  　　成都市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)

毛中根　　 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)

主要觀點(diǎn)

●成都加快建設(shè)“三中心一基地”，核心價(jià)值在于重構(gòu)區(qū)域發(fā)展邏輯，加速邁向“功能外溢、水漲船高、休戚與共”的區(qū)域共同體建設(shè)新階段

●都市圈建設(shè)最大的驅(qū)動(dòng)力就是產(chǎn)業(yè)協(xié)同。作為成長(zhǎng)期的成都都市圈，成都已經(jīng)在逐步進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)外溢。外溢過(guò)程中，到底往哪里轉(zhuǎn)移，周邊城市自身的承載條件就非常重要

●品質(zhì)同城，是在建立城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上，更多注重相鄰城市在公共服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境發(fā)展方面的均衡，即工作和生活“同城圈”、產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)“同城鏈”、生態(tài)文化“同城網(wǎng)”和體制機(jī)制的“同城體”

近日，省委省政府印發(fā)《關(guān)于支持成都做優(yōu)做強(qiáng)極核功能 加快高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確提出支持成都加快建設(shè)西部經(jīng)濟(jì)中心、西部科技創(chuàng)新中心、西部對(duì)外交往中心和全國(guó)先進(jìn)制造業(yè)基地。《意見(jiàn)》還提出，支持成都提升輻射周邊帶動(dòng)全域能力，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)大市挑大梁作用，強(qiáng)化成渝雙核聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展。

今年既是成德眉資同城化發(fā)展的五周年，也是《成德眉資同城化發(fā)展暨成都都市圈建設(shè)成長(zhǎng)期三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》收官之年。在這一承上啟下關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，川觀智庫(kù)研究員對(duì)話專家學(xué)者，探討成都都市圈建設(shè)的新變化及下一階段的發(fā)力點(diǎn)。

新定位

“三中心一基地”如何影響成都都市圈建設(shè)

川觀智庫(kù)：《意見(jiàn)》明確提出支持成都加快建設(shè)“三中心一基地”，做優(yōu)做強(qiáng)極核功能加快高質(zhì)量發(fā)展，這對(duì)成都都市圈建設(shè)有什么影響？

李好：去年9月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，定位成都為“西部地區(qū)重要的中心城市”，明確了成都四個(gè)城市核心功能，即“三中心一基地”。這體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)超大城市發(fā)展更為精細(xì)化、差異化、功能化的戰(zhàn)略調(diào)整。《意見(jiàn)》也明確成都肩負(fù)帶動(dòng)全省、輻射西部、服務(wù)全國(guó)的重大責(zé)任，支持成都加快建設(shè)“三中心一基地”，成都未來(lái)發(fā)展的路線圖就是要深耕西部，從帶動(dòng)中心城市周邊地區(qū)發(fā)展，到構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域帶動(dòng)力的現(xiàn)代化成都都市圈。

其影響重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)具體方面。

一是區(qū)域協(xié)同從極化轉(zhuǎn)向擴(kuò)散。當(dāng)一個(gè)區(qū)域發(fā)展到了成熟階段，需要擴(kuò)散效應(yīng)來(lái)帶動(dòng)周邊均衡發(fā)展。當(dāng)前，成都已從資源集聚走向功能外溢的新階段，進(jìn)而成都都市圈也會(huì)發(fā)生一個(gè)轉(zhuǎn)向，逐漸形成以成都為中心的梯度分工體系。例如，當(dāng)前一些高附加值的產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)放在成都發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)則承接了一些制造業(yè)轉(zhuǎn)移?！叭行囊换亍倍ㄎ坏拇_立，將擴(kuò)散效應(yīng)提升至全省發(fā)展戰(zhàn)略層面，進(jìn)一步加快推動(dòng)成都通過(guò)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、樞紐功能延伸，破解都市圈內(nèi)部發(fā)展不平衡困局。

二是發(fā)展動(dòng)能的結(jié)構(gòu)性變革。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展依賴稅收、土地等政策傾斜，而“三中心一基地”定位將推動(dòng)成都轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展范式，聚焦科創(chuàng)金融、國(guó)際規(guī)則對(duì)接、民生服務(wù)創(chuàng)新，為都市圈提供可持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)能。例如，成都在建設(shè)西部科技創(chuàng)新中心的過(guò)程中，推動(dòng)高端航空裝備等方面的科技成果產(chǎn)業(yè)化，支持共建科技成果交易市場(chǎng)，打造西部中試中心，也將加快推進(jìn)成都都市圈天府大道科創(chuàng)走廊建設(shè)，建強(qiáng)成德、成眉、成資協(xié)同創(chuàng)新中心，探索推出更多科技方面的制度創(chuàng)新，使得關(guān)鍵要素能在都市圈里實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的便利化流動(dòng)。

三是區(qū)域治理體系的范式重構(gòu)。都市圈抱團(tuán)發(fā)展已是大勢(shì)所趨，“三中心一基地”的定位，要求成都提升輻射周邊帶動(dòng)全域能力，強(qiáng)化成渝雙核聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)“五區(qū)共興”發(fā)展。對(duì)成都都市圈而言，成都加快建設(shè)“三中心一基地”，核心價(jià)值在于重構(gòu)區(qū)域發(fā)展邏輯，加速邁向“功能外溢、水漲船高、休戚與共”的區(qū)域共同體建設(shè)新階段。這不僅是建設(shè)動(dòng)能更為充沛的現(xiàn)代化成都都市圈的關(guān)鍵路徑，更為中西部地區(qū)探索“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的區(qū)域協(xié)同提供了范本。

新變化

成都都市圈人口、產(chǎn)業(yè)正從集聚向輻射轉(zhuǎn)變

川觀智庫(kù)：截至2024年末成都都市圈常住人口數(shù)突破3010萬(wàn)，比2020年末增長(zhǎng)超43萬(wàn)人。如何看待這一現(xiàn)象？

李好：總體來(lái)說(shuō)，成都都市圈人口吸引力在全省地級(jí)市中還是具備一定優(yōu)勢(shì)。成都都市圈作為成長(zhǎng)期的城市群，成都已經(jīng)在逐步布局產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)外溢。能否承接這些外溢，周邊城市自身承載條件建設(shè)尤為重要。以眉山為例，該市提出深入實(shí)施“興產(chǎn)聚人”戰(zhàn)略，東坡區(qū)是眉山幾個(gè)區(qū)（市）縣人口凈流入最多的城區(qū)。能夠保持人口凈流入的主要原因之一就是承接了大量來(lái)自成都的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，比如食品、生物醫(yī)藥等。產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)移，人口自然也就過(guò)來(lái)了?，F(xiàn)在這種外溢還在繼續(xù)，成都的天府大道一路向南直達(dá)眉山，越來(lái)越多的高科技產(chǎn)業(yè)沿著天府大道科創(chuàng)走廊布局，清華附中天府學(xué)校等一些重要的公共配套服務(wù)也隨之陸續(xù)沿途落地。

川觀智庫(kù)：興產(chǎn)聚人，當(dāng)前成都都市圈的產(chǎn)業(yè)協(xié)同是否還有較大提升空間？

李好：都市圈建設(shè)最大的驅(qū)動(dòng)力就是產(chǎn)業(yè)協(xié)同。只有產(chǎn)業(yè)協(xié)同，都市圈才能真正做深做實(shí)。目前來(lái)說(shuō)，成都都市圈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還沒(méi)有完全形成優(yōu)勢(shì)疊加。《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》提出了“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“總部+基地”“終端產(chǎn)品+協(xié)作配套”等產(chǎn)業(yè)分工模式，這些模式的實(shí)現(xiàn)還需要時(shí)間來(lái)打磨。以我了解的情況看，如清潔能源裝備產(chǎn)業(yè)，其鏈主企業(yè)在成都都市圈內(nèi)部的客戶數(shù)量占比低于10%，4個(gè)城市的鏈主企業(yè)更多從都市圈外而不是圈內(nèi)去招引。數(shù)據(jù)顯示，成都都市圈內(nèi)的制造業(yè)企業(yè)，在成德眉資4個(gè)城市中相互采購(gòu)交易占比不到總量的40%，而上海大都市圈內(nèi)供應(yīng)鏈占比超過(guò)60%，深圳都市圈則超過(guò)了54%?？梢?jiàn)，成都都市圈近域供應(yīng)鏈還有很大提升空間。值得欣喜的是，最新數(shù)據(jù)顯示這一情況正在改善，2024年成都都市圈跨市合作“準(zhǔn)規(guī)”以上企業(yè)數(shù)量超2860家，同比增長(zhǎng)21.8%。

毛中根：成都都市圈面臨的產(chǎn)業(yè)鏈分工銜接不暢、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和要素流動(dòng)不充分、協(xié)同治理機(jī)制不完善等問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)從以下幾方面補(bǔ)足：一是強(qiáng)化都市圈內(nèi)“總部+基地”的協(xié)作模式，探索建立產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟與鏈長(zhǎng)制。二是深化共建跨市產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，設(shè)立都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作基金，完善產(chǎn)業(yè)協(xié)同平臺(tái)與政策。三是積極推進(jìn)“軌道上的都市圈”建設(shè)，深化公共服務(wù)同城化，加速基礎(chǔ)設(shè)施高效互聯(lián)與要素自由有序流通。充分發(fā)揮成都帶動(dòng)作用和德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)比較優(yōu)勢(shì)，加快生產(chǎn)力一體化布局，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施同網(wǎng)、公共服務(wù)資源共享、政務(wù)事項(xiàng)通辦、開(kāi)放門戶共建，更有力支撐產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

新重點(diǎn)

品質(zhì)同城是未來(lái)周邊城市發(fā)展的關(guān)鍵

川觀智庫(kù)：交通是都市圈建設(shè)的先行條件，當(dāng)前成都都市圈的交通網(wǎng)絡(luò)支撐能力如何？

李好：成德眉資之間的城際交通已經(jīng)非常便捷，基本形成“一小時(shí)交通圈”。去年，成都到資陽(yáng)的市域鐵路已經(jīng)通車，成都到眉山、到德陽(yáng)的市域鐵路預(yù)計(jì)2026年、2027年通車。都市圈內(nèi)已打通26條城際“斷頭路”，連接天府新區(qū)、眉山、樂(lè)山的天眉樂(lè)高速預(yù)計(jì)2026年底具備通車條件，成德眉資4個(gè)城市之間的日均流動(dòng)人口已經(jīng)突破了60萬(wàn)人次。對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，雙城生活已經(jīng)成為常態(tài)，隨著三條市域鐵路的建成通車，未來(lái)選擇在成都與德眉資之間跨城通勤的人口將繼續(xù)增加。

交通便捷為地理同城創(chuàng)造了條件，但如果只有高效便捷的路網(wǎng)，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)要素高密度流動(dòng)，那還不是真正意義上的“都市圈”。對(duì)成都都市圈各城市來(lái)說(shuō)，下一步，要加快從“地理同城”走向“品質(zhì)同城”。新發(fā)展階段，人民對(duì)生活品質(zhì)有了更高追求，周邊城市需要把“品質(zhì)同城”作為重中之重來(lái)抓，否則容易造成人口要素向中心城市單向流動(dòng)。

川觀智庫(kù)：那么什么是品質(zhì)同城？從地理同城走向品質(zhì)同城，怎樣建設(shè)？

李好：首先要厘清兩個(gè)概念。“地理同城”更多指相鄰城市間人流、物流能夠快速通達(dá)，強(qiáng)調(diào)的是城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。而“品質(zhì)同城”更注重在前者基礎(chǔ)上，相鄰城市在公共服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境發(fā)展方面的均衡。換言之，就是人們?cè)诙际腥?nèi)其他城市工作和生活，與成都不會(huì)有太大差別，都能感受到活力和幸福感。具體可從四個(gè)方向努力：

一是構(gòu)筑工作和生活“同城圈”。交通是工作和生活同城圈的基礎(chǔ)，目前成都都市圈內(nèi)交通已經(jīng)非常便捷，下一步還要重點(diǎn)緊扣年輕人群、產(chǎn)業(yè)人才，圍繞他們?cè)谙M(fèi)、公共服務(wù)均等化上的需求深挖潛力。

二是產(chǎn)業(yè)和科創(chuàng)“同城鏈”。這是目前比較明顯的短板，一方面，要建立多元參與模式，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”，進(jìn)一步在“成都研發(fā)+德眉資轉(zhuǎn)化”上不斷探索創(chuàng)新，真正形成緊密協(xié)作的鏈條關(guān)系。例如，針對(duì)成德眉資互補(bǔ)性比較強(qiáng)的清潔能源、鋰電、綠色食品、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，聯(lián)合編制成都都市圈“十五五”先進(jìn)制造業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，改變目前中心城市主導(dǎo)的方式。另一方面，要健全利益捆綁機(jī)制。目前成都都市圈部分區(qū)域合作共建的園區(qū)難以推進(jìn)，很大部分原因是沒(méi)有形成利益捆綁機(jī)制。打破這種僵局有很多方式，比如共同成立合資公司，以公司作為主體，科學(xué)化自主決策、市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、股權(quán)化收益分配。

三是織密生態(tài)文化“同城網(wǎng)”。生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防共治應(yīng)成為成都都市圈建設(shè)的重要內(nèi)容。要著力破除行政壁壘，構(gòu)建良好的利益共享、成本共擔(dān)、數(shù)據(jù)共享機(jī)制，建立公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管體系。在文化方面，德陽(yáng)有三星堆，成都有武侯祠、熊貓基地，眉山有三蘇祠，可聯(lián)合打造以“三星堆、三國(guó)、三蘇、大熊貓”為內(nèi)核的世界級(jí)文化IP。為此，要打破地域限制，共同設(shè)立文旅基金，將文物、人物、場(chǎng)景進(jìn)行情節(jié)化、數(shù)字化、時(shí)代化再造，充分挖掘文化資源潛力，攜手呈現(xiàn)文創(chuàng)、影視精品，形成具有辨識(shí)度的文旅大品牌。

四是打通體制機(jī)制“同城體”。針對(duì)都市圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平參差不齊、教育醫(yī)療等民生領(lǐng)域協(xié)同共享不足等問(wèn)題，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)、普惠化覆蓋、市場(chǎng)化推進(jìn)，重點(diǎn)抓好成都都市圈政務(wù)服務(wù)無(wú)差別辦理、公共服務(wù)同城共享等工作，增強(qiáng)城市間運(yùn)行管理服務(wù)全過(guò)程系統(tǒng)性、連貫性與協(xié)同性。

川觀智庫(kù)：除了品質(zhì)同城，處于成長(zhǎng)期的成都都市圈，還可以學(xué)習(xí)哪些成熟都市圈的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？

毛中根：成都都市圈與東部發(fā)達(dá)都市圈相比肯定有差距，但也展現(xiàn)出獨(dú)特潛力和創(chuàng)新實(shí)踐。一方面，在提升經(jīng)濟(jì)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)能級(jí)層面，可以學(xué)習(xí)杭州都市圈“數(shù)字經(jīng)濟(jì)+民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”雙輪驅(qū)動(dòng)模式，廣州都市圈“產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位+功能互補(bǔ)”與開(kāi)放創(chuàng)新的協(xié)同模式等。另一方面，成都都市圈擁有國(guó)家戰(zhàn)略疊加機(jī)遇和政策紅利、廣闊的內(nèi)外部發(fā)展空間、科教資源富集、綠色發(fā)展引領(lǐng)等優(yōu)勢(shì)，需要挖掘自身的特色與潛能。其差異化突破方向體現(xiàn)在打造戰(zhàn)略安全型產(chǎn)業(yè)鏈、探索低碳跨越式發(fā)展模式、激活內(nèi)陸開(kāi)放新范式等多個(gè)方面，并可進(jìn)一步突出提升國(guó)際門戶樞紐能級(jí)、建成綠色低碳公園城市形態(tài)等。