夯實(shí)國家糧食安全根基
——對(duì)話中國人民大學(xué)國家糧食安全戰(zhàn)略研究院院長程國強(qiáng)
宋揚(yáng)
2025年02月20日 02:24
謝 慧
經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 2025年02月20日第10版民以食為天，食以糧為先，糧食安全是“國之大者”。我國歷來高度重視糧食問題，在連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上的基礎(chǔ)上，2024年糧食總產(chǎn)量首次邁上1.4萬億斤新臺(tái)階，糧食安全底氣更足。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)健全保障糧食安全的體制機(jī)制作出系統(tǒng)部署。在2024年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，糧食安全再度占據(jù)重要篇幅，明確了穩(wěn)產(chǎn)保供的著力點(diǎn)，一攬子政策支持定向發(fā)力。本期“對(duì)話經(jīng)濟(jì)學(xué)家”邀請(qǐng)中國人民大學(xué)國家糧食安全戰(zhàn)略研究院院長程國強(qiáng)圍繞相關(guān)問題進(jìn)行分析解讀。
不只是供需影響全球糧食安全
主持人：世界糧食計(jì)劃署發(fā)布《2025年全球展望》，呼吁籌集資金滿足糧食需求。目前全球糧食供需呈現(xiàn)怎樣的格局？還存在糧食危機(jī)嗎？
程國強(qiáng)：根據(jù)世界糧食計(jì)劃署的報(bào)告，2024年全球糧食安全形勢相較于2023年更加嚴(yán)峻，面臨饑餓的人口增加了10%。按照聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)，最近幾年全球糧食安全形勢不容樂觀，食物不足水平回到約15年前，相當(dāng)于2008年至2009年間水平。全球大概每11個(gè)人中就有1個(gè)人食不果腹，特別是在非洲，每5個(gè)人中就有1個(gè)人面臨吃飯難問題。
目前全球糧食安全形勢相對(duì)來講呈惡化趨勢，但這并不是糧食供需帶來的。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，近幾年全球糧食生產(chǎn)實(shí)際呈增產(chǎn)趨勢，2024年比2023年略有增加。從消費(fèi)來看，產(chǎn)大于需，糧食庫存消費(fèi)比為30%，高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%的安全水平，說明糧食安全沒有問題。但為什么全球仍然有7億多人面臨糧食安全威脅？這是因?yàn)槿蚣Z食在分布上不均衡，特別是發(fā)展中國家由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力存在一些短板，糧食綜合生產(chǎn)能力不足。雖然世界糧食供需總體平衡，但發(fā)展中國家面臨非常大的挑戰(zhàn)。比如，發(fā)展中國家作為一個(gè)整體，小麥產(chǎn)能約3.8億噸，但需求是5億多噸，這就意味著，發(fā)展中國家不得不從發(fā)達(dá)國家進(jìn)口小麥來彌補(bǔ)國內(nèi)供需缺口。
主持人：我國幾次重要會(huì)議都提到了糧食價(jià)格。在您看來，2024年國際糧食市場大幅波動(dòng)是受什么因素影響？
程國強(qiáng)：2024年全球糧食增產(chǎn)，產(chǎn)銷總體平衡。根據(jù)價(jià)格變化的機(jī)理，價(jià)格主要受供需影響，如果生產(chǎn)大于需求，那就意味著整個(gè)糧價(jià)處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)。但實(shí)際上近20年來，全球范圍內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)三次糧價(jià)大幅波動(dòng)，分別是2008年、2012年和2022年。糧價(jià)主要受供需影響，但并不是由供需決定的。全球糧價(jià)自2022年達(dá)到頂峰后，一直處于下降通道，由于地緣政治沖突、全球經(jīng)濟(jì)不景氣，國際糧食市場出現(xiàn)波動(dòng)。
這反映了在全球糧食安全格局中，決定糧食安全形勢的，除了供需基本面等傳統(tǒng)因素，還有很多非傳統(tǒng)因素，包括地緣政治沖突、氣候變化、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等，特別是部分發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不足，需要通過進(jìn)口彌補(bǔ)缺口，全球糧食生產(chǎn)和貿(mào)易高度集中在少數(shù)國家，這些國家政策的變化會(huì)影響糧食價(jià)格，使全球糧食安全面臨更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)。
“三位一體”保障我國端牢飯碗
主持人：說完全球糧食市場，再來看我國糧食保障情況。我國主要糧食品種有哪幾大類？生產(chǎn)和進(jìn)口情況如何？
程國強(qiáng)：我國糧食主要有三類品種。一是谷物，比如大米、小麥、玉米、高粱、大麥等，每年產(chǎn)量大概6.4億噸。二是豆類，比如大豆、綠豆、黑豆等，每年產(chǎn)量大概2300萬噸。三是薯類，比如馬鈴薯、紅薯，每年產(chǎn)量大概3000萬噸。我國目前糧食的產(chǎn)量達(dá)到7億噸。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視糧食安全，提出新糧食安全觀，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。保障糧食供需基本平衡，還有一些飼料糧需要通過國際市場來解決。我國每年進(jìn)口糧食1.5億噸左右，其中近1億噸是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的用途是作為蛋白飼料原料，我們養(yǎng)殖所需的飼料中有10%至15%的蛋白含量需要通過進(jìn)口來解決。
還有谷物進(jìn)口，其中一部分就是小麥。主要從品種調(diào)劑的角度來考慮，比如，從澳大利亞進(jìn)口軟質(zhì)小麥、從加拿大進(jìn)口強(qiáng)筋小麥，都是做糕點(diǎn)所需要的原料，而國內(nèi)生產(chǎn)的主要是中筋小麥，所以每年約有1000萬噸小麥進(jìn)口。還有部分大米進(jìn)口，在進(jìn)口配額管理范圍內(nèi)調(diào)節(jié)，因此每年進(jìn)口規(guī)模不大。
從國家糧食安全保障體系來看，我們基本構(gòu)建了“三位一體”保障機(jī)制。一是糧食綜合生產(chǎn)能力，以確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全為核心。2024
年我國糧食總產(chǎn)量邁上7億噸臺(tái)階，最主要的貢獻(xiàn)是小麥、水稻和玉米三大品種，目前整體產(chǎn)銷平衡，自給率在99%以上。玉米每年有2.8億噸產(chǎn)量，基本上能夠滿足飼料糧需求。除此之外，豆類和薯類保持著5000萬噸至5500萬噸的水平，都是依靠國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系來實(shí)現(xiàn)的，這是保障糧食安全的根基。二是糧食儲(chǔ)備調(diào)控體系，既有中央儲(chǔ)備，也有地方儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)市場穩(wěn)定為重點(diǎn)。這套體系經(jīng)歷了歷史的考驗(yàn)，包括2008年南方冰雪災(zāi)害、汶川大地震，以及近年來的全球糧食危機(jī)、新冠疫情沖擊，這套儲(chǔ)備調(diào)控體系成功應(yīng)對(duì)了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。三是全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，有效利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源。國際市場的有效利用彌補(bǔ)了國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源不足，2023年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額2340多億美元，如果這些農(nóng)產(chǎn)品在國內(nèi)生產(chǎn)，可能需要近14億畝種植面積。我國目前有19.29億畝耕地，按照1.33的復(fù)種指數(shù)，整體種植面積約25.7億畝，用來保障7億噸糧食以及蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，那么缺口部分就通過進(jìn)口來解決。
國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力、糧食儲(chǔ)備調(diào)控體系和全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，構(gòu)成了“三位一體”的糧食安全保障機(jī)制，保障每個(gè)人都能夠吃飽飯、吃好飯，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。
主持人：我國糧食產(chǎn)量連續(xù)多年保持在高平臺(tái)上，2024年又出臺(tái)新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)方案，在這樣的背景下，糧食供需為什么還有缺口？
程國強(qiáng)：我國小麥、水稻、玉米基本自給，口糧絕對(duì)安全，那這個(gè)缺口在哪里呢？大豆。這就是為什么每年要通過國際市場進(jìn)口近1億噸大豆，因?yàn)榈鞍罪暳显蠜]有那么多耕地來種。比如大豆和玉米是競爭性作物，如果保證了玉米基本自給，就沒有辦法保證大豆的供給。
從國家糧食安全形勢來看，現(xiàn)在正處于歷史上最好的時(shí)期，但也不能回避農(nóng)業(yè)供給體系存在結(jié)構(gòu)性短板。立足人多地少的基本國情，我們?cè)诓糠之a(chǎn)品上沒有辦法實(shí)現(xiàn)自給，只能通過國際市場來解決。所以，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)對(duì)外開放，有效利用好國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源。
主持人：相較以往，2024年糧食進(jìn)口同比下降，是什么原因？這是否意味著我國糧食供給體系正在發(fā)生變化？
程國強(qiáng)：應(yīng)該說，供給體系有一些變化，但是不大。三大主糧能夠?qū)崿F(xiàn)基本自給，而且通過實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，能確?？诩Z絕對(duì)安全，但是在供給體系中，大豆的短板依然存在。我們實(shí)施了大豆行動(dòng)計(jì)劃，通過在東北開展輪作試點(diǎn)、在南方穩(wěn)糧擴(kuò)油，擴(kuò)大油料作物的種植面積，使大豆產(chǎn)量恢復(fù)性增長，近幾年產(chǎn)量超過2000萬噸，但整個(gè)需求是1.1億噸，所以供需格局沒有從根本上發(fā)生改變。
進(jìn)口減少是因?yàn)榍皫啄赀M(jìn)口太多，并不是需求減少，也不是國內(nèi)供給增加。當(dāng)前全球糧價(jià)下行，我國糧價(jià)低迷，農(nóng)民種糧很難掙錢，部分產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)國內(nèi)市場的影響值得關(guān)注。如果每年糧食進(jìn)口能夠控制在1.5億噸以內(nèi)，對(duì)國內(nèi)市場的影響會(huì)稍小一些，但是肉類、大豆的進(jìn)口不可回避。
守住耕地這個(gè)糧食生產(chǎn)命根子
主持人：談到糧食問題，有一個(gè)詞被反復(fù)提及，那就是“耕地紅線”。目前劃定的18億畝耕地紅線，是出于什么考慮？
程國強(qiáng)：18億畝耕地紅線在2006年首次提出，當(dāng)時(shí)根據(jù)對(duì)糧食供求趨勢的判斷，結(jié)合人口增長趨勢、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)等多方面因素，測算大概需要6億噸糧食產(chǎn)量才能保證基本供給，對(duì)應(yīng)的就是18億畝耕地，考慮到1.33的復(fù)種指數(shù)，對(duì)應(yīng)每年農(nóng)作物種植面積為24億畝，按照糧食單產(chǎn)計(jì)算，正好可以達(dá)到6億噸。所以，按照當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平、糧食單產(chǎn)水平，耕地不能少于18億畝。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要大量土地，占用耕地現(xiàn)象普遍，造成耕地每年減少1000萬畝左右。按照這個(gè)趨勢，18億畝耕地紅線很快就會(huì)被突破。黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要守住18億畝耕地紅線，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，也是保障糧食種植面積的需要。
主持人：隨著土地流轉(zhuǎn)和工商資本下鄉(xiāng)，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題突出，您怎么看這個(gè)現(xiàn)象？
程國強(qiáng)：一個(gè)國家進(jìn)入工業(yè)化中期階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對(duì)土地的需求增加不可避免。同時(shí)，隨著人口老齡化程度加深，以及農(nóng)民工向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)方面也出現(xiàn)了重大變化，大量工商資本、新型經(jīng)營主體開始進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，基于其本身的需求，要保證投資不虧本可能不能只做農(nóng)業(yè)，由此帶來一些“非農(nóng)化”“非糧化”問題。
主要有三方面因素。一是由于人口增長，加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，對(duì)土地有剛性需求。二是農(nóng)業(yè)比較效益低，經(jīng)營主體要通過“非農(nóng)化”拿回成本、獲得利潤。三是隨著農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中可能產(chǎn)生耕地“非糧化”問題。
主持人：耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理難度有多大？
程國強(qiáng)：近年來，中央和地方在抓耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理方面采取了很多措施，取得顯著成效。但這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，首先，經(jīng)濟(jì)利益削弱種糧積極性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營、種糧的比較效益低是導(dǎo)致耕地“非糧化”的根本動(dòng)因。其次，一些“非糧化”的耕地種植經(jīng)濟(jì)作物后，整治難度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，產(chǎn)生了很多值得反思的問題。再次，在協(xié)同監(jiān)管上存在短板和不足，沒有形成系統(tǒng)有效的監(jiān)管機(jī)制。
加強(qiáng)整治需嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理并落實(shí)相關(guān)土地制度改革要求。制度建設(shè)方面，要加強(qiáng)耕地保護(hù)制度建設(shè)，全面落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)?！胺羌Z化”的一個(gè)重要原因是種糧比較效益低，要采取綜合措施，讓農(nóng)民種糧能掙錢、能得利。要深挖科技潛力，不管是加強(qiáng)土地整治還是提高種糧收益，歸根到底靠科技節(jié)本增效，通過提高單產(chǎn)、降低成本保障農(nóng)民種糧收益，從根本上遏制耕地“非糧化”沖動(dòng)。
主持人：您提到“嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理”，具體怎么平衡？
程國強(qiáng)：在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，占用多少耕地須補(bǔ)充多少耕地，這叫占補(bǔ)平衡。過去出現(xiàn)了一些偏差，比如，把好地占了，補(bǔ)的是差地，這叫“貍貓換太子”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理”，應(yīng)該說要求更高了、措施更嚴(yán)了，通過提高占地成本、降低占地需求，爭取少占地、不占地，盡可能不占好地。
具體怎么操作？一是明確耕地占補(bǔ)平衡原則，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，數(shù)量與質(zhì)量并重，不能像過去一樣占好地、補(bǔ)差地，這是原則性問題。二是進(jìn)一步拓寬并補(bǔ)充耕地來源，尤其是開展退化耕地的治理，推進(jìn)耕地后備資源開發(fā)。三是加強(qiáng)耕地保護(hù)與監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任考核，強(qiáng)化執(zhí)法力度。四是提升耕地質(zhì)量，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)。五是完善占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制，改進(jìn)占補(bǔ)平衡落實(shí)方式，明確各級(jí)政府的責(zé)任和義務(wù)，確?？刹僮?、能執(zhí)行。
主持人：確立18億畝耕地紅線后，我國農(nóng)業(yè)資源開發(fā)模式進(jìn)行了怎樣的調(diào)整？
程國強(qiáng)：農(nóng)業(yè)資源開發(fā)主要有三個(gè)方面。一是對(duì)撂荒地進(jìn)行綜合利用，包括對(duì)流轉(zhuǎn)過程中無人耕種的土地，通過綜合治理來加強(qiáng)利用。二是改革耕地占補(bǔ)平衡制度，將非農(nóng)建設(shè)以及造林、種樹、種果等各類占用耕地行為納入耕地占補(bǔ)平衡管理，通過實(shí)施“大占補(bǔ)”，確保省域內(nèi)耕地總量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。三是拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大資源觀，面向整個(gè)國土資源開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，綜合利用改造鹽堿地等，創(chuàng)新開發(fā)模式。
農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要補(bǔ)上短板弱項(xiàng)
主持人：2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議提到“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐”，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平如何？
程國強(qiáng)：從世界范圍看，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平已邁入第一方陣，取得了顯著進(jìn)展和突破。全國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已達(dá)63.2%，較2012年的54.5%提高了近9個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)作物良種覆蓋率近年達(dá)到96%，對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)45%。種業(yè)創(chuàng)新方面，小麥、玉米等都有創(chuàng)新品種，特別是玉米生物育種產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。農(nóng)機(jī)裝備水平提升，我國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過73%，小麥基本實(shí)現(xiàn)全程機(jī)械化，玉米、水稻的耕種收機(jī)械化率在80%以上，還有大宗經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等領(lǐng)域，機(jī)械化水平也大幅提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從主要依靠人力畜力向依靠機(jī)械動(dòng)力轉(zhuǎn)變，為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率發(fā)揮了非常重要的作用。
主持人：有數(shù)據(jù)顯示，我國每年有6000項(xiàng)至7000項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技成果面世，但成果轉(zhuǎn)化率只有30%至40%，也就是說，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率較低，您怎么看？
程國強(qiáng)：確實(shí)，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在取得重要成就的同時(shí)，也還存在很多短板和弱項(xiàng)，你說的這個(gè)問題就非常突出。
首先，科研成果與產(chǎn)業(yè)需求不匹配。高?？蒲性核鶎?duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的評(píng)價(jià)指標(biāo)過于注重理論期刊、學(xué)術(shù)成果數(shù)量，很多成果不是為了滿足產(chǎn)業(yè)需要、現(xiàn)實(shí)需要，更多是為了發(fā)論文，怎樣改變這個(gè)指揮棒是重要的科技體制改革課題。另外，很多科學(xué)研究缺乏市場導(dǎo)向，有些成果具有較高的創(chuàng)新價(jià)值與技術(shù)含量，但是怎么通過產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，還缺乏必要的轉(zhuǎn)化機(jī)制，產(chǎn)學(xué)研用一體的鏈條沒有建立起來。
其次，缺乏有轉(zhuǎn)化實(shí)力的主體。我國農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，盈利能力還比較弱，對(duì)戰(zhàn)略性、長期投資缺乏規(guī)劃和意愿。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化確實(shí)周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，讓很多企業(yè)望而卻步。所以，需要吸引社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入，目前科技金融機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)來講還比較滯后。
再次，推廣體系不夠完善。最需要技術(shù)的是基層，而基層技術(shù)力量相對(duì)薄弱。目前農(nóng)業(yè)科技推廣主要依靠政府主導(dǎo)，缺乏市場化運(yùn)作就難以滿足多樣化需求，怎樣處理好政府與市場的關(guān)系，是完善科技創(chuàng)新體系、推廣體系、轉(zhuǎn)化體系要突破的一個(gè)重大課題。
確保農(nóng)民種糧增產(chǎn)增收
主持人：又到一年春耕季，有一個(gè)問題大家比較關(guān)注，就是“誰來種糧”？為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制？
程國強(qiáng)：隨著農(nóng)村人口老齡化，同時(shí)大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，“誰來種糧”的問題一直是個(gè)重大課題。這也是為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
從種糧的角度來看，由于農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織的產(chǎn)業(yè)，既面臨市場風(fēng)險(xiǎn)，種的糧食能不能賣出去、賣個(gè)好價(jià)格沒有辦法把握，同時(shí)受自然風(fēng)險(xiǎn)影響非常大，種糧農(nóng)民困難比較多、壓力很大。反復(fù)強(qiáng)調(diào)要健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，就是要讓農(nóng)民種糧不虧本、有錢掙，這樣才能有效提高和保護(hù)他們種糧的積極性。
現(xiàn)在的問題是，種糧確實(shí)很難掙錢。首先，種糧成本持續(xù)上漲。相較2004年，糧食生產(chǎn)成本增長了1.4倍左右，但畝均產(chǎn)值增長不到1倍，成本的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于價(jià)格上漲。其次，現(xiàn)有政策為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性發(fā)揮了重要作用，但還有較大提升空間。比如，有地的農(nóng)戶通過“一卡通”都能拿到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而不是根據(jù)種糧實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)貼，導(dǎo)致補(bǔ)貼政策效能不高；保險(xiǎn)政策方面，主要是完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，在操作機(jī)制上還有較大完善空間。再次，仍需探索適合我國國情的增收機(jī)制。農(nóng)民種糧后怎么讓糧食增值？一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的探索值得借鑒。我們?cè)诮髡{(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還通過烘干、收儲(chǔ)、物流、加工環(huán)節(jié)延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，盡管也幫農(nóng)戶托管土地，但是不擔(dān)心虧本，因?yàn)榧Z食收上來以后，通過加工銷售可以實(shí)現(xiàn)大幅度增值，從而彌補(bǔ)上游的損失。所以，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，除了強(qiáng)化政策保障，還要構(gòu)建完整的糧食產(chǎn)業(yè)鏈，真正讓農(nóng)民種糧增收。
“縱橫結(jié)合”構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制
主持人：我國糧食生產(chǎn)布局是如何確定的？
程國強(qiáng)：基于我國農(nóng)業(yè)資源條件，糧食生產(chǎn)形成了幾大區(qū)域。一個(gè)是糧食主產(chǎn)區(qū)，全國共有13個(gè)主產(chǎn)區(qū)，過去糧食生產(chǎn)相對(duì)比較均衡，現(xiàn)在近80%的糧食在主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)。一個(gè)是產(chǎn)銷平衡區(qū)，糧食既不調(diào)出也不調(diào)進(jìn)，產(chǎn)量和銷量相對(duì)平衡。還有一個(gè)是糧食主銷區(qū)，糧食產(chǎn)量和需求存在缺口。從目前糧食生產(chǎn)布局來看，逐步向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，由此帶來的問題是，如果不能實(shí)現(xiàn)糧食均衡生產(chǎn)，意味著糧食主產(chǎn)區(qū)的壓力和負(fù)擔(dān)會(huì)越來越重，過去所說的“高產(chǎn)窮縣”“糧食大縣、經(jīng)濟(jì)弱縣”的趨勢會(huì)越來越顯著，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)的產(chǎn)能逐步下降，不利于國家糧食安全保障。所以，要堅(jiān)持糧食安全黨政同責(zé)，在支持主產(chǎn)區(qū)抓好糧食生產(chǎn)的同時(shí)，也要求產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)抓好糧食安全、糧食生產(chǎn)。
主持人：糧食主產(chǎn)區(qū)提供了全國超70%的糧食，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后于主銷區(qū)，主要原因是什么？
程國強(qiáng)：總的來講，主產(chǎn)區(qū)為保障國家糧食安全作出了巨大貢獻(xiàn)，但也產(chǎn)生了一些溢出效應(yīng)。一方面，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，糧食主產(chǎn)區(qū)作為提供農(nóng)產(chǎn)品的主體功能區(qū)，屬于限制開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)格限制進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，這在客觀上限制了城鎮(zhèn)化擴(kuò)張。另一方面，由于種糧比較效益低，付出了較多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本。而且，由于對(duì)糧食產(chǎn)量有要求，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等需要進(jìn)行相應(yīng)的資金配套，主產(chǎn)區(qū)要?jiǎng)佑秘?cái)力來推動(dòng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，別的發(fā)展機(jī)會(huì)就少一些。而非主產(chǎn)區(qū)可以有更多機(jī)會(huì)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政富裕，主產(chǎn)區(qū)與其的差距會(huì)進(jìn)一步拉大。
主持人：這種情況下，如何有效調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性？
程國強(qiáng)：中央采取了很多措施，比如對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)行以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)保護(hù)和提高主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，僅靠縱向補(bǔ)償不能滿足需求，還要調(diào)動(dòng)非主產(chǎn)區(qū)的積極性，因此提出建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，也就是主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行必要的利益補(bǔ)償。
2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償。也就是說，除了縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，橫向利益補(bǔ)償機(jī)制也要盡快建立。在這個(gè)過程中，應(yīng)把握幾個(gè)重點(diǎn)：怎樣確定補(bǔ)貼額度，主銷區(qū)究竟要拿多少錢來補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)；采取怎樣的方式補(bǔ)償；主產(chǎn)區(qū)有多大規(guī)模的資金需求要通過橫向補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是多少；等等。在政策實(shí)施過程中，要做好頂層設(shè)計(jì)，特別是要在實(shí)際操作中把這些關(guān)鍵問題解決好。