專訪羅志恒：12萬(wàn)億元化債組合拳規(guī)模超預(yù)期
宋揚(yáng)
2024年11月12日 02:39
周瀟梟
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 2024年11月12日第01版11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，明確在壓實(shí)地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。
11月8日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行的發(fā)布會(huì)上表示，從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，累計(jì)4萬(wàn)億元用于化解隱性債務(wù)。再加上這次全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的6萬(wàn)億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元。同時(shí)，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，化債壓力大大減輕。
這一攬子針對(duì)性強(qiáng)的化債組合拳，直接安排10萬(wàn)億元地方政府債券資金用于置換存量隱性債務(wù)，再加上2萬(wàn)億元棚改隱性債務(wù)按原合同償還，近五年里地方政府僅需償還2.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)，地方化債壓力大幅減輕，地方債潛藏的風(fēng)險(xiǎn)大幅緩釋。
如何看待這一攬子化債舉措？對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生什么效應(yīng)？這次為何主動(dòng)大力度地化解隱性債務(wù)？后續(xù)要如何完善地方債務(wù)管理制度？2025年財(cái)政政策會(huì)如何加力？帶著這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪了粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒。
化債組合拳推動(dòng)地方從應(yīng)急回歸常態(tài)謀發(fā)展
《21世紀(jì)》：如何看待這次總計(jì)12萬(wàn)億元的化債組合拳？安排10萬(wàn)億元地方政府債券來(lái)置換存量隱性債務(wù)，能起到什么作用？對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向上修復(fù)能起到什么作用？
羅志恒：此次化債組合拳在五年內(nèi)化解12萬(wàn)億元隱性債務(wù)，化債規(guī)模是近年來(lái)力度最大的一次，超出我的預(yù)期，也超出很多市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的預(yù)期。通過(guò)這些組合拳，隱性債務(wù)規(guī)模從14.3萬(wàn)億元降低到2.3萬(wàn)億元，基本實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯性化，體現(xiàn)了“在發(fā)展中化債”和“以時(shí)間換空間”的思路，也反映出中央政府化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范債務(wù)管理、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決心。
此次化債組合拳意義重大，具體來(lái)看有四個(gè)方面。
其一，實(shí)現(xiàn)了隱性債務(wù)的顯性化，債務(wù)更加公開(kāi)透明規(guī)范，地方債務(wù)的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理，全部轉(zhuǎn)向以顯性債務(wù)為主，這本身就是一個(gè)降低風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，有利于監(jiān)管部門(mén)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)并精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。財(cái)政部門(mén)首次公開(kāi)披露隱性債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模，即截至2023年底，地方隱性債務(wù)規(guī)模為14.3萬(wàn)億元——對(duì)隱性債務(wù)的準(zhǔn)確摸底是化解風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)，各方對(duì)地方隱性債務(wù)規(guī)模的估算差異非常之大。對(duì)外公開(kāi)這項(xiàng)數(shù)據(jù)，可以澄清很多誤會(huì)，讓國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)和民眾對(duì)中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政空間有更科學(xué)的判斷，社會(huì)預(yù)期會(huì)更加穩(wěn)定。
其二，以利率更低、周期更長(zhǎng)的地方政府債券置換舉債成本高、周期短的地方隱性債務(wù)，五年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右利息支出，“以時(shí)間換空間”的置換過(guò)程也是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。
其三，減輕了地方政府化債壓力，地方政府能騰出更多的財(cái)力和精力，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、支持科技創(chuàng)新、促進(jìn)消費(fèi)等。
其四，地方政府輕裝上陣后，有助于改變其行為和預(yù)期。地方政府可以從專注于短期的化債和“三?！保D(zhuǎn)而去謀劃更中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅基重塑；同時(shí)，有利于地方政府更好地落實(shí)減稅降費(fèi)、改善營(yíng)商環(huán)境等工作。
綜上可見(jiàn)，雖然化債組合拳更多地是債務(wù)置換，地方債務(wù)余額并沒(méi)有減少，但是卻能極大地激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的能力和積極性。幫助地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，可以更好地推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。注重激發(fā)地方政府的積極性，恰恰是改革開(kāi)放四十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)的重要秘訣。
化債和政策更加強(qiáng)調(diào)穩(wěn)增長(zhǎng)和促發(fā)展
《21世紀(jì)》：首次披露地方存量隱性債務(wù)規(guī)模，并主動(dòng)給出了化債方案。怎么理解這次財(cái)政和化債思路的變化？
羅志恒：財(cái)政和化債思路的重大轉(zhuǎn)變值得高度關(guān)注，這可能意味著政府行為和后續(xù)政策方向的變化。
財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安提出，一是從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。
這意味著從“防風(fēng)險(xiǎn)為主”轉(zhuǎn)向“更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)”，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。這可能不僅僅是化債方面思路的轉(zhuǎn)變，也可以適用于整體財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變。我的體會(huì)是，實(shí)事求是、因時(shí)因勢(shì)地調(diào)整政策來(lái)解決當(dāng)下主要矛盾，可能是政策的核心考慮。當(dāng)前，內(nèi)外部不確定性明顯上升，政策必須是動(dòng)態(tài)的、靈活的、抓主要矛盾的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)有下行壓力時(shí)，政策的力度就要進(jìn)一步加大，來(lái)更好地回應(yīng)并引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，政策要走在預(yù)期前面，這樣的思路轉(zhuǎn)變可能更加重要。
由此觀察未來(lái)政策的走向，可能意味著下階段會(huì)將穩(wěn)增長(zhǎng)和促發(fā)展置于更高的位置，財(cái)政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。目前，各方已達(dá)成較大共識(shí)，就是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下財(cái)政政策可以發(fā)揮更大作用，與貨幣政策協(xié)同發(fā)力。當(dāng)然，具體力度需要考慮到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、外部沖擊對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響、財(cái)政可持續(xù)性等。
政府債務(wù)水平不高，財(cái)政空間依然較大
《21世紀(jì)》：如何看待我國(guó)當(dāng)前政府債務(wù)水平？當(dāng)前我國(guó)財(cái)政政策空間有多大？
羅志恒：我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的。截至2023年底，我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中，國(guó)債30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）為67.5%。
由上可見(jiàn)，我國(guó)中央政府杠桿率偏低，中央和地方加總的政府負(fù)債率低于國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2023年底，G20國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%，G7國(guó)家平均政府負(fù)債率123.4%，其中日本、美國(guó)分別達(dá)到249.7%和118.7%，均明顯高于我國(guó)。
另外，我國(guó)政府債務(wù)主要是內(nèi)債，受外部市場(chǎng)的沖擊較小。我國(guó)是公有制為主體的國(guó)家，擁有的國(guó)有資產(chǎn)資源較西方經(jīng)濟(jì)體更多，相對(duì)而言能夠支持更大規(guī)模的債務(wù)。我國(guó)債務(wù)和投資的效率雖然在下降，但還是形成了大量資產(chǎn)，可以加強(qiáng)管理并盤(pán)活這部分資產(chǎn)。
綜合來(lái)看，不必過(guò)于擔(dān)心地方債務(wù)規(guī)模，中國(guó)財(cái)政政策的空間還比較大。未來(lái)財(cái)政政策空間，跟利率水平、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、通脹水平等相關(guān)。我國(guó)政府整體負(fù)債率相較其他主要經(jīng)濟(jì)體并不高，當(dāng)前通過(guò)一攬子化債舉措還能有效降低存量債務(wù)的利息負(fù)擔(dān)，我國(guó)公有制為主體的國(guó)家性質(zhì)也能支持更大規(guī)模的債務(wù)等，這些都意味著中國(guó)仍然有較大的財(cái)政政策空間。
規(guī)范地方債務(wù)管理要有長(zhǎng)期制度安排
《21世紀(jì)》：我國(guó)已經(jīng)歷好幾輪地方債務(wù)的置換，后續(xù)要如何完善地方債務(wù)的管理？能否從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題？
羅志恒：拉長(zhǎng)債務(wù)到期時(shí)間、降低債務(wù)成本只是治標(biāo)之策，目的只是在于緩解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，騰出發(fā)展時(shí)間和空間。要完善地方債務(wù)管理，關(guān)鍵要提高債務(wù)資金的使用效率，還需要完善債務(wù)管理和問(wèn)責(zé)制度，否則債務(wù)置換騰出的空間會(huì)再度被浪費(fèi)。
在債務(wù)管理上，應(yīng)明確舉債權(quán)限與程序、強(qiáng)化債務(wù)限額和投向的監(jiān)管、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制等，以保證債務(wù)管理的規(guī)范性與有效性。在問(wèn)責(zé)制度上，政績(jī)觀扭曲以及決策失誤會(huì)導(dǎo)致無(wú)效投資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，要堅(jiān)決問(wèn)責(zé)，如果是宏觀環(huán)境、財(cái)政體制和偶然因素導(dǎo)致的，要落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”和盡職免責(zé)制度，進(jìn)一步細(xì)化盡職免責(zé)范圍。
長(zhǎng)期來(lái)看，要從財(cái)政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個(gè)維度出發(fā)，從根本上解決地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。
其一，在財(cái)政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場(chǎng)邊界、適當(dāng)上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對(duì)人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并等。
其二，在債務(wù)預(yù)算制度方面，應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。
其三，加快城投轉(zhuǎn)型。應(yīng)加快城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐，推動(dòng)其向市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過(guò)引入社會(huì)資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運(yùn)營(yíng)效率等方式，增強(qiáng)城投公司的自我造血能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而降低對(duì)地方政府的依賴。
由上可見(jiàn)，化債化險(xiǎn)不能寄希望于畢其功于一役，久久為功建立制度更為重要。下階段，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方化債資金規(guī)范使用的監(jiān)督，要厘清政府與市場(chǎng)邊界，進(jìn)而確定政府債務(wù)規(guī)模、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、建立資本與債務(wù)預(yù)算、推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型等方面，從根本上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。