一輪不一樣的需求不足，一波不一樣的刺激政策
宋揚
2024年10月15日 02:24
經(jīng)濟觀察報 2024年10月12日從“924”新政到10月8日國家發(fā)展改革委對一攬子增量政策的闡釋，宏觀政策在過去兩周內(nèi)經(jīng)歷了變化，資本市場也聞風而動。政策變動是否意味著政策思路的轉(zhuǎn)向，為何在此時出臺一攬子增量政策，是否還會繼續(xù)出臺政策，以及這些變動指向了中國經(jīng)濟的哪些問題？就這些問題，經(jīng)濟觀察報專訪了北京大學國家發(fā)展研究院教授盧鋒。
經(jīng)濟面臨供強需弱矛盾
經(jīng)濟觀察報：國慶節(jié)前一周，政策層密集出臺了一系列增量政策，為何需要在短時間內(nèi)作出如此大的政策調(diào)整？
盧鋒：9月24日，中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會在新聞發(fā)布會上聯(lián)合推出一攬子金融政策后，股市和樓市都出現(xiàn)積極反應和變化；9月26日的中央政治局會議提出要“要加大財政貨幣政策逆周期調(diào)節(jié)力度，保證必要的財政支出”“促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”“要努力提振資本市場”等，現(xiàn)在市場還在預期會有更多政策的出臺。
雖然官方的發(fā)聲并未直接提及“刺激”，但就其內(nèi)容的經(jīng)濟內(nèi)涵而言，新一輪宏觀政策轉(zhuǎn)向顯示多年少見的組合刺激舉措，甚至在某些領域，刺激力度超過早先大規(guī)模刺激時期。
在我看來，推動高層在短期內(nèi)推出系列刺激政策的原因可分為直接原因和較長期原因。
首先，今年一季度GDP增長表現(xiàn)良好，甚至略超預期地達5.3%。但從二季度開始，宏觀經(jīng)濟走勢不達預期，二季度GDP增速僅為4.7%。進入三季度，7—8月多項具有宏觀含義的行業(yè)性、部門性、結構性指標顯示，經(jīng)濟增長缺乏動能，GDP增速可能相比二季度進一步回落，進而導致全年可能無法實現(xiàn)5%的GDP增速。
從過往經(jīng)驗看，全年經(jīng)濟增速比預期目標略低也并非完全不能接受。另一重要因素可能是，年初時，經(jīng)濟決策部門對實現(xiàn)5%的GDP增速目標比較有信心，體制內(nèi)有影響力的部門甚至樂觀地認為會超過5%，但隨后GDP增速的不利變化超出預期，這可能是促使高層下決心推動刺激政策出臺的原因之一。另外，與經(jīng)濟低景氣度相聯(lián)系的資本市場走勢低迷，不利于國家產(chǎn)業(yè)大基金全流程順利運作，這樣局部性因素也可能進入決策層的視野。
長期來看，2018年以來，在經(jīng)濟增長存在諸多亮點的同時，需求不足問題持續(xù)發(fā)酵并得到越來越多的關注。此前，政策層認為需求不足的問題還未緊急到需要放手刺激的地步，但今年的變化可能推動決策部門不得不去應對。
9月24日出臺的一系列貨幣金融政策雖然有助于穩(wěn)增長，但主要作用表現(xiàn)為激活股市和舒緩樓市困境，僅靠這方面政策不足以改變內(nèi)生增長動力和信心不足問題。市場普遍認為后續(xù)還有新的刺激政策出臺，尤其是各方普遍期待財政政策進一步發(fā)力。宏觀政策思路顯然已發(fā)生重要調(diào)整，既然是一攬子增量政策，有理由期待接下來的新政策舉措。
經(jīng)濟觀察報：中國經(jīng)濟目前面臨的深層次困難是什么？
盧鋒：過去一段時間，中國經(jīng)濟運行呈現(xiàn)一個全局性特點，就是供給能力較為強勁與需求增長相對弱勢并存的格局。
大量證據(jù)顯示，中國供給能力增長較為活躍、強勁。在鋼鐵、船舶制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以及基礎設施的供給和技術水平，我們都處于世界前列水平。近幾年，我們在中高端領域，甚至在個別前沿領域，也開始展現(xiàn)出競爭優(yōu)勢，特別是“新三樣”（電動汽車、鋰電池、光伏產(chǎn)品）等新興戰(zhàn)略性領域已實現(xiàn)超越式發(fā)展。
另一方面，需求卻多年持續(xù)偏弱。2018年底的中央經(jīng)濟工作會議就提到，中國存在經(jīng)濟下行壓力。從宏觀經(jīng)濟學角度看，經(jīng)濟短期下行壓力也主要顯示需求增長動能不足。此后幾年，中央政治局會議也多次出現(xiàn)有效需求不足的表述。
經(jīng)濟觀察報：有效需求不足主要來源于何處？
盧鋒：從拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”來看，需求分為外需和內(nèi)需，內(nèi)需又分為投資需求和消費需求。
從2019年至今，除2023年之外，其他幾年外需均表現(xiàn)良好。疫情三年外需（即凈出口）對GDP增長的貢獻率平均約為20%，這是一個非常高的數(shù)值。
疫情三年GDP平均增速約為4.7%，換算下來，疫情期間外需每年平均帶動了約0.94個百分點GDP增長。今年上半年，外需對GDP的貢獻率約為14%，8月貨物與服務貿(mào)易凈出口仍較大幅度增長，如不出意外，全年外需仍會對總需求增長產(chǎn)生顯著正影響。相比之下，2010—2018年，外需對GDP貢獻率為微小的負數(shù)。
因此，有效需求不足并不是外需出了問題，而是內(nèi)需出了問題。
在投資需求方面，自2022年以來，房地產(chǎn)投資一直處于收縮狀態(tài)，制造業(yè)投資一直較高增長，基礎設施投資則更多由政策驅(qū)動。三者綜合起來導致投資需求較弱。
但投資需求弱并非當前最突出的問題，消費需求不足的問題更嚴重。近幾年，許多宏觀指標展現(xiàn)出消費需求不足。例如，一位酒店行業(yè)管理者向我展示的數(shù)據(jù)顯示，今年前五月，全國旅游人數(shù)在增長，但是酒店的入住率有所下降，酒店人均房價更是顯著回落。
從較為宏觀的消費數(shù)據(jù)看，2020年以來，社會消費品零售總額年均名義和實際增速分別為4.1%和2.9%，相比早先兩位數(shù)增速出現(xiàn)大幅下降。最終消費對GDP增長的貢獻從疫情前5年年均4.39個百分點，回落到近六年平均2.65個百分點。
中國也曾出現(xiàn)過總需求不足困難，但從未持續(xù)這么長時間。近年來，供強需弱矛盾持續(xù)發(fā)酵，矛盾越發(fā)明顯尖銳。事實表明，有效解決需求不足問題實現(xiàn)宏觀再平衡，是推動經(jīng)濟重回強勁可持續(xù)增長狀態(tài)的必要條件。
經(jīng)濟觀察報：哪些因素導致了消費需求的不足？
盧鋒：首先是疫情的直接沖擊以及疫情帶來的疤痕效應。疫情期間，許多個體的外出受到限制，導致服務業(yè)受到巨大影響。而在一、二、三產(chǎn)業(yè)中，服務業(yè)是容納青年人就業(yè)最重要的領域，因此疫情期間，就業(yè)尤其是青年人就業(yè)受到影響，進而影響他們的消費信心和消費能力。
直到現(xiàn)在，消費信心仍沒有回歸到疫情前水平。2013—2019年，中國居民消費傾向從0.72下降至0.7，下滑趨勢總體較為平穩(wěn)。但在過去幾年，這項數(shù)據(jù)出現(xiàn)了大幅波動，目前已顯著低于0.7，顯然疫情還在影響人們的消費信心。此外，個人儲蓄率上升也說明了這一點問題。
其次，房地產(chǎn)行業(yè)的深度調(diào)整也影響了消費。當房地產(chǎn)投資出現(xiàn)負增長，必然會導致上游的水泥、建材，下游的家具家電的消費出現(xiàn)下滑。并且，房地產(chǎn)價格的回落也會影響個人的財富效應。最近有學者提到，房地產(chǎn)和股市的起伏對個人財富效應的影響程度約為10%。這個彈性數(shù)據(jù)可能偏高，然而即便以4%計算，近幾年樓市縮水對消費也會產(chǎn)生萬億元級別的拖累。
再次，國民收入分配方式導致居民部門收入分配占比較低，進而拖累消費。從國際比較數(shù)據(jù)觀察，中國居民收入在國民收入總量中分配比例顯著偏低，是制約居民消費的長期重要因素。與此同時，中國居民收入分配差距較大，基尼系數(shù)居高不下，最高和最低分位居民收入差距在十倍以上，這同樣不利于消費潛能激活。另外，城鄉(xiāng)居民收入差距過大、城市居民中戶籍和非戶籍差異等二元體制遺留因素，仍然是現(xiàn)實制約消費的因素。最近，居民乳品消費數(shù)據(jù)就體現(xiàn)出這方面的問題。
此外，還有公共資源的優(yōu)先配置問題。通常財政預算收入占GDP的比例約為25%—26%，政府預算“四本賬”加在一起，則可能占到GDP的33%左右。但如果不僅僅計算狹義財政支出，而是看更廣義的公共部門支出，包括國有企業(yè)、地方政府的免稅減稅和公共部門折舊等，那么公共部門支出占GDP的比例超過40%，數(shù)值與發(fā)達國家相差無幾。
政府掌握的公共資源分配方式，長期以來的支配性結構特點是大部分投向供給部門，用于提升技術水平和改進擴大生產(chǎn)能力，但用于擴大和提振消費能力方面的投入規(guī)模相對較小。因而當供給能力得到拓展和提升后，客觀上會產(chǎn)生與國內(nèi)消費增長相對較慢不夠匹配的矛盾。在經(jīng)濟全球化的開放環(huán)境下，有可能通過擴大出口來緩解上述不平衡帶來的張力或矛盾。
然而，近年環(huán)境演變使得上述動態(tài)平衡調(diào)節(jié)模式運行空間趨于收窄。中國貨物貿(mào)易順差絕對和相對規(guī)模已經(jīng)很高；可貿(mào)易部門結構高度化推動中國在中高端領域競爭力較快提升，與主要發(fā)達經(jīng)濟體產(chǎn)生越來越寬界面的直接競爭。此外，近年大國競爭和地緣政治環(huán)境變化，美歐對華貿(mào)易政策越來越趨于訴諸保護主義和抬高壁壘。同時，中國的可貿(mào)易部門產(chǎn)業(yè)基座較寬，在一些較為傳統(tǒng)的領域仍保持著較多的競爭優(yōu)勢，而一些新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家最近也對中國挑起了較多貿(mào)易爭端。
新一輪需求不足特點
經(jīng)濟觀察報：改革開放以來，中國在哪些時間段也面臨過總需求不足的問題？
盧鋒：改革時代前期30多年的大部分時間，中國宏觀經(jīng)濟通常面臨信貸和投資擴張壓力，受到經(jīng)濟偏熱與通脹困擾，然而經(jīng)濟運行也至少遭遇過至少四次總需求不足困難。
第一次發(fā)生在改革初期。針對1978年前后經(jīng)濟擴張政策加劇經(jīng)濟比例失調(diào)問題，1979年中央實施“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針，緊縮政策對經(jīng)濟再平衡產(chǎn)生積極效果同時，也伴隨1980—1981年出現(xiàn)需求偏弱情況，尤其是1981年經(jīng)濟增速降到5.1%低位顯示過度緊縮征兆。
第二次是20世紀80年代末需求不足經(jīng)濟衰退。20世紀80年代前中期經(jīng)濟強勁擴張派生經(jīng)濟過熱和通脹壓力，顯著通脹數(shù)年發(fā)酵演變?yōu)?988年搶購與擠兌風潮危機，高層果斷實施嚴厲緊縮措施，疊加隨后特殊政治環(huán)境因素，1989—1990年前后經(jīng)濟明顯面臨總需求不足困難，1989和1990年經(jīng)濟增速分別回落到4.2%和3.9%，大幅低于改革時代潛在增速。1990年以后宏觀政策逐步趨于放松，特別是得益于鄧小平1992年南方談話推動改革突破，1992年后，經(jīng)濟進入多年超高增長期。
第三次是世紀之交內(nèi)外部多重沖擊導致總需求疲軟與通貨緊縮，這是一次最典型的需求不足。對20世紀90年代中期嚴重通脹的緊縮治理措施伴隨某種超調(diào)效應，大規(guī)模國企改制對勞動力市場派生失業(yè)壓力，東亞金融危機沖擊造成出口困難。內(nèi)外多重因素疊加導致改革時期最嚴峻的總需求不足困難出現(xiàn)，經(jīng)濟低增長和通縮壓力前后延續(xù)4年至5年。面臨困難形勢決策層堅持推進改革和入世（加入WTO）開放，宏觀調(diào)控方面實施一系列擴大內(nèi)需政策，經(jīng)多年調(diào)整迎來新世紀初年開放經(jīng)濟景氣繁榮。
第四次是2008年底美國金融危機沖擊導致我國出口一度急劇收縮，伴隨沿海地區(qū)外向經(jīng)濟部門就業(yè)形勢短期顯著惡化，經(jīng)濟面臨總需求不足的顯著風險。然而當時國際環(huán)境有利于大國合作應對危機，國內(nèi)實施大規(guī)模經(jīng)濟刺激措施，到2009年2季度經(jīng)濟已快速復蘇并于下半年再回高增長軌道。這次總需求不足持續(xù)時間較短，主要表現(xiàn)在2008年4季度和2009年1季度，從年度數(shù)據(jù)中幾乎看不出來。
經(jīng)濟觀察報：與前四次相比，這次供強需弱有哪些特點？
盧鋒：第一，持續(xù)時間更長。此前四次供需失衡總共持續(xù)約11年，平均每次不足3年時間。而這次供需失衡已延續(xù)6年—7年。需求偏弱失衡延續(xù)時間較長，形成經(jīng)濟低景氣度與預期偏弱信心不足之間的相互影響，進而導致多方面經(jīng)濟矛盾關系趨于復雜化。
第二，前面幾輪供需失衡導致經(jīng)濟增速顯著低于當時潛在增速，許多指標大幅度下跌。但是在這一輪供需失衡中，除了疫情導致經(jīng)濟劇烈波動，疫情前兩年和疫情后近兩年，主要宏觀指標實際增長數(shù)據(jù)波動幅度較小，即便是回落也都具有較明顯的漸進性。經(jīng)濟波幅趨緩本身有積極意義，不過客觀上也增加了認識和重視新一輪供需失衡的困難。
第三，從上面討論的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，近年來，外需對總需求作出較大貢獻。中國經(jīng)濟進入市場體制階段后的兩次需求不足，都不同程度受到外需萎縮的拖累。
第四，與供給較強相聯(lián)系，總需求不足框定在“供強需弱”的整體特殊格局中。大量證據(jù)顯示，近年中國工業(yè)制造業(yè)等可貿(mào)易部門產(chǎn)業(yè)和技術結構出現(xiàn)新一輪升級，在一些中高端領域逐步形成了進口替代和出口競爭力，甚至在“新三樣”這樣戰(zhàn)略新興行業(yè)也取得領先地位。在需求疲弱的同時，供給端表現(xiàn)亮眼，這是過去幾次總需求不足階段從來沒見過的突出特點。
第五，國內(nèi)供強需弱失衡伴隨新型外部失衡。近年在大國競爭關系演變和中國順差增長背景下，疫情期間傳統(tǒng)貿(mào)易平衡領域相對平靜局面成為過去，貿(mào)易失衡正在演變成為影響中國外部環(huán)境的一個全局性問題。上述背景下，美歐加大對中國貿(mào)易保護主義政策力度，最近新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家對中國貿(mào)易爭端也顯著增加。
總體而言，面對這次特殊總需求不足，政策干預需系統(tǒng)考慮新一輪供強需弱形勢特點及其具體成因，分清前后順序、輕重緩急，系統(tǒng)性地謀劃應對政策。
如何擴大需求、調(diào)節(jié)失衡
經(jīng)濟觀察報：你認為調(diào)整供需失衡的關鍵是什么？
盧鋒：國慶節(jié)前一周出臺的貨幣政策表明了官方想要改變現(xiàn)狀、扭轉(zhuǎn)需求不足的決心，這對于提振市場信心很重要并已初見成效。然而，這些舉措還不足以實質(zhì)性解決總需求不足問題，接下來財政政策需發(fā)揮比較重要的作用。
目前，我們政府一般負債率約為56%，IMF較寬口徑負債率約為83%，就國際比較而言比較有利。財政空間并非無限，然而我們確實有顯著的財政空間，針對目前經(jīng)濟現(xiàn)實要求應果斷地利用財政工具，理清輕重緩急和優(yōu)先順序全盤設計。
首先要利用財政資源解決地方政府近年較大債務壓力，這不僅影響到地方“三?！蹦繕藢崿F(xiàn)，也涉及能否根治局部基層趨利性執(zhí)法和遠洋捕撈式執(zhí)法問題。緩解地方財政壓力可以從某些比較緊迫合理的環(huán)節(jié)入手。例如近來多位學者提出，中央政府應該通過發(fā)債來幫助地方政府解決疫情期間的債務積累問題。
這類債務規(guī)模沒有官方權威數(shù)據(jù)，有專家依據(jù)疫情期土地財政之外的地方財政收支變化趨勢與疫情前趨勢比較，估計得到疫情沖擊導致地方財政增加4萬億元赤字或債務。如果考慮由疫情防控導致額外支出的較窄口徑，增加的地方債務估計也在萬億元量級。考慮這方面?zhèn)鶆瞻l(fā)生原因的特殊性（全國性公共衛(wèi)生危機、執(zhí)行中央防控疫情政策等），特別國債應優(yōu)先補上這部分缺口，并要求地方優(yōu)先用于償還拖欠企業(yè)賬款等，由此緩解地方政府“三保”壓力和企業(yè)財務壓力。
其次，房地產(chǎn)收縮成為短中期制約內(nèi)需的關鍵因素之一。中國房地產(chǎn)長期奉行期房預售規(guī)則，部分過于激進的開發(fā)商在政策調(diào)整中現(xiàn)金流中斷，導致不能按時交樓的面積比例較大，使得保交樓成為修復房地產(chǎn)行業(yè)的關鍵環(huán)節(jié)。保交房、收儲現(xiàn)房、保障房建設都需要注入資金，除了金融機構合理提供資金外，財政支持對穩(wěn)定樓市也是不可缺少的條件。
長期來看，公共財政體制改革完善與政策調(diào)整，對調(diào)節(jié)居民收入分配差距，尤其是保障低收入群體收入合理增長的作用十分重要，并有助于提升居民消費水平。近年決策層高度重視推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，探索通過“適度加強中央的財政事權”推動實現(xiàn)上述目標。
這方面改革完善涉及多方面復雜因素，需在全面謀劃基礎上推進新一輪公共財政體制改革系統(tǒng)應對。然而，有些問題或可較快破題。例如，針對中國居民養(yǎng)老金水平三個階梯的現(xiàn)實，通過適度運用中央的財政事權提高每個月只有200多元養(yǎng)老金的最困難人群養(yǎng)老金水平，并免去這部分居民每年400元左右的居民醫(yī)保繳費，應該是在短期有可能考慮實施并可能帶來多方面積極效果的舉措。
一些有助于提升消費的改革措施，并不一定需要額外財政資源支持。上面提到中國公共部門支出長期大部分投向供給端產(chǎn)能提升和擴張，因應新形勢、新環(huán)境適度增加投向民生領域比例，特別是投向提升底層低收入群體收入和合理保障水平，這類改革舉措并不需要以財政赤字和債務擴張為前提。此外，如農(nóng)地制度改革、戶籍制度改革也都具有不同程度提振消費的作用，這些議題已經(jīng)討論和試點了幾十年，如能臨門一腳實現(xiàn)突破，也不一定需要以注入大量財政資源為前提。
經(jīng)濟觀察報：通過基建拉動宏觀經(jīng)濟增長還適合現(xiàn)在的中國經(jīng)濟嗎？
盧鋒：基建是中國投資的重要組成部分，一些年份占到投資總量的25%或30%。首先要肯定基建投資對經(jīng)濟發(fā)展與投資增長的必要性。基建項目審批和融資需借助地方和中央有關部門決策程序?qū)崿F(xiàn)，因而基建在相當程度上具有政策工具變量屬性。例如，觀察近年形勢可見，經(jīng)濟增長偏弱時基建投資會顯著上升；經(jīng)濟下行壓力減少時，基建投資也會有所調(diào)減。無論是從追加投資提升中國基礎設施能力的長期要求看，還是考慮基建投資的特殊穩(wěn)增長效果，基建投資都需要保持一定增速。
目前總需求不足，從短期看房地產(chǎn)收縮是主要原因，從長期看消費不足矛盾更具有基本性。在新的現(xiàn)實環(huán)境下，或不宜繼續(xù)把擴大基建作為應對內(nèi)需不足的最為倚重手段。經(jīng)過幾十年高速投資建設，中國基建整體水平已經(jīng)有了大幅提升，在世界范圍內(nèi)都已處于相對領先的位置；雖然在超大城市以及其他局部場合仍存在短板需要投資補齊，然而與歷史時期比較，目前基建投資平均回報已大幅回落。
此外，基建雖然當期有助于擴大內(nèi)需，然而完成后較大程度會提升供給能力。從整體流程看，擴大基建對緩解供求失衡效果較為有限；有助于提升可貿(mào)易部門競爭力的基建投資，還會在邊際上助推供強需弱的不平衡關系。
當然，相關領域的基建項目該投還得投，但要正視這點：目前把基建看作宏觀逆周期調(diào)節(jié)主要工具的經(jīng)濟合理性已顯著降低，基建投資應更加重視基于其邊際回報評估，合理基建投資正常逐步推進，公共財政和金融資源投向應更多考慮向提振消費和調(diào)節(jié)內(nèi)外失衡方面傾斜。
經(jīng)濟觀察報：2008年的“四萬億”刺激性政策帶給我們的經(jīng)驗教訓是什么？
盧鋒：2007年下半年，國內(nèi)開始的通脹緊縮宏調(diào)政策推動經(jīng)濟走勢進入周期下行階段，美國次貸資產(chǎn)泡沫破滅引發(fā)的金融危機造成猛烈沖擊，并且難以預料后續(xù)影響。外部沖擊導致沿海地區(qū)外向部門就業(yè)壓力陡然增加，加上西方國家迫于形勢提出有利于新興經(jīng)濟體參與全球經(jīng)濟治理的G20合作建議，特殊形勢下，決策層審時度勢實施號稱“四萬億”的一攬子刺激經(jīng)濟計劃，自有其合理性和必要性?？陀^而言，當時刺激政策對提振國內(nèi)各方面應對外部沖擊的信心、推動經(jīng)濟較快復蘇回歸增長軌道、在國際上彰顯影響力，都取得了重要積極的成效，對此應給予充分肯定。
不過仍存在可總結的問題和教訓?；仡^看，在現(xiàn)代經(jīng)濟學對大蕭條反思研究基礎上，學界和宏觀調(diào)控部門針對資產(chǎn)價格破滅危機會比較果斷實施超常刺激措施，發(fā)生類似歷史上大蕭條的可能性大大下降。然而，當時對此缺少經(jīng)驗、認識不足，因而對外部沖擊影響程度的估計可能偏高，結果刺激政策設計力度和規(guī)模或偏大。過于猛烈擴張信貸和短期內(nèi)大上項目，導致資產(chǎn)價格飆升、通貨膨脹和過度投資的新困局。另外，對經(jīng)濟刺激前被嚴控產(chǎn)能過剩的多個行業(yè)轉(zhuǎn)而實施振興計劃，高潮過后很快出現(xiàn)更大程度產(chǎn)能過剩，直到新世紀第二個十年中期仍需承受調(diào)整消化產(chǎn)能的陣痛。
近年來，討論宏調(diào)政策時，經(jīng)常會提到對“四萬億”經(jīng)驗教訓的分析?？偨Y歷史的經(jīng)驗教訓有其認識價值，然而目前經(jīng)濟形勢有其不同于十幾年前的新背景，需要針對現(xiàn)實經(jīng)濟情況和借助可靠分析邏輯討論設計必要的應對政策。