城鄉(xiāng)融合背景下的鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新
楊秦霞
2019年11月21日 04:25
徐志明
學(xué)習(xí)時報(bào)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化不斷推進(jìn)，人口和其他生產(chǎn)要素流動不斷加速，原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制已很難適應(yīng)，鄉(xiāng)村治理正面臨許多新的挑戰(zhàn)。為此，需要不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，既發(fā)揮行政的力量，也要將現(xiàn)代治理要素引入鄉(xiāng)村治理之中，激發(fā)鄉(xiāng)村的自治活力，發(fā)揮群眾的主體作用。
鄉(xiāng)村治理面臨的新問題
新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化加速推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理正面臨戶籍人口的“人戶分離”，非戶籍人口大量涌入，村民利益訴求增加，各種矛盾交錯，基層自治組織功能和作用亟待增強(qiáng)等新情況新問題，原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制已很難適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求。
鄉(xiāng)村權(quán)力不對等，村級治理呈現(xiàn)行政化趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成分日益復(fù)雜，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)日益增多。作為國家政權(quán)體系基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“行政”主體，具有公共性和強(qiáng)制性，“村治”則是以村民意愿為后盾，具有自治性和群眾性。有些情況下，兩者關(guān)系表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民組織的行政干預(yù)，村民組織承擔(dān)了許多行政性事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村級自治組織各自的職權(quán)邊界不清，部分地方出現(xiàn)村社一體、政經(jīng)不分等問題，村民自治的主體地位難以真正行使。
人口流動性增加，村民自治整體水平不高。當(dāng)前，村民自治存在著整體水平不高且發(fā)展不平衡等問題。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大批農(nóng)村青壯年勞動力選擇進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下降，鄉(xiāng)村活力不足，留守婦女、留守兒童、留守老人成為較為嚴(yán)重的社會問題，鄉(xiāng)村空心化已成為不爭的事實(shí)，村民參與自治的意愿和能力都明顯下降。村民自治既缺少高素質(zhì)、能夠帶領(lǐng)村民致富的村干部，也缺少有文化、善經(jīng)營、懂技術(shù)的新型農(nóng)民。另一方面，隨著土地流轉(zhuǎn)的深入以及外來涉農(nóng)投資企業(yè)的增加，一些鄉(xiāng)村外來人口數(shù)量激增。鄉(xiāng)村的一些公共事務(wù)，如農(nóng)村道路建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會治安等，與他們的切身利益息息相關(guān)，其參與社區(qū)自治的意愿呈上升趨勢。但由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和參與渠道，他們參與鄉(xiāng)村治理的程度主要取決于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的態(tài)度，具有很大的不確定性和隨意性。
鄉(xiāng)村財(cái)力有限，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品提供不足。城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。充足的財(cái)力是鄉(xiāng)村開展有效治理的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政退縮的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財(cái)權(quán)，又要完成上級政府的任務(wù)和檢查，承擔(dān)了相對多的事權(quán)，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。與此同時，城鄉(xiāng)融合背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，村級治理工作因?yàn)橹卫硎聞?wù)增多、治理標(biāo)準(zhǔn)更高而加重。在村級集體經(jīng)濟(jì)收入增加有限以及村民要求減負(fù)的情況下，部分行政村村級治理陷入“無錢辦事”的困境，難以勝任向村民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之重要職責(zé)。
推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新
黨的十九大提出，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，需要將現(xiàn)代治理要素引入鄉(xiāng)村治理之中，既發(fā)揮行政的力量，又激發(fā)鄉(xiāng)村的自治活力，發(fā)揮群眾的主體作用。
加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建多元協(xié)同治理新格局。要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，盡快完善縣鄉(xiāng)間分稅制改革，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改變預(yù)算制度的分散化格局，建設(shè)統(tǒng)一的預(yù)算制度，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系。要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織的關(guān)系，明確村兩委職責(zé)，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村級自治組織各自的職權(quán)范圍。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會財(cái)務(wù)事務(wù)分離改革，探索村級公共開支由公共財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)組織按比例共同承擔(dān)機(jī)制。
提高村民的主體地位，完善鄉(xiāng)村自治機(jī)制。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，要激發(fā)鄉(xiāng)村的自治活力，發(fā)揮群眾的主體作用。不久前中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，完善村民(代表)會議制度，推進(jìn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實(shí)踐。要培育和發(fā)展村民的現(xiàn)代公民意識和公共精神，樹立參與鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)管理和社會公共服務(wù)的意識和意愿。要進(jìn)一步健全村級議事協(xié)商制度，建立暢通的參與渠道，為村民建言獻(xiàn)策提供平臺，提升鄉(xiāng)村治理的民主性;開展多樣性的社區(qū)活動，鼓勵村民樹立共同的生活理念，提升其對鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感。
大力發(fā)展社會組織，增強(qiáng)鄉(xiāng)村服務(wù)功能。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理的服務(wù)元素愈來愈重要，服務(wù)內(nèi)容愈來愈多，服務(wù)要求也愈來愈高。要在鄉(xiāng)村治理中引入市場機(jī)制，政府所承擔(dān)的經(jīng)營性事務(wù)可以推向市場，通過項(xiàng)目發(fā)包、公開招標(biāo)向社會組織購買服務(wù)使其與社會組織形成互惠關(guān)系，節(jié)約行政成本。村組合并后行政村的管理范圍擴(kuò)大，農(nóng)村民間組織獲得了更大的成長和發(fā)揮作用的空間。要大力發(fā)展村民議事會、老年協(xié)會、老年娛樂宣傳隊(duì)、紅白理事會、美德善行促進(jìn)會等社會組織，有效增強(qiáng)鄉(xiāng)村的服務(wù)能力，擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模，不斷發(fā)揮社會組織在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
建立村治優(yōu)秀人才的培育機(jī)制，提高村干部治理能力。當(dāng)今農(nóng)村社會生活愈來愈豐富和復(fù)雜，基層政府不可能包攬所有事務(wù)，大量社會事務(wù)需要村民自己處理。優(yōu)秀人才是政府與村民互動的中介與橋梁，在政府與村民之間的互動與博弈中起著舉足輕重的作用。要建立村治優(yōu)秀人才的產(chǎn)生機(jī)制，引入外部力量尤其是大學(xué)生村官、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、涉農(nóng)科研人員以及下鄉(xiāng)扶貧干部等優(yōu)秀的青年人參與鄉(xiāng)村治理;積極實(shí)施村黨支部書記、村委會主任等鄉(xiāng)村發(fā)展帶頭人整體優(yōu)化提升行動，健全科學(xué)合理的激勵機(jī)制，真正將村級班子打造成一支有信念、有思路、有能力的基層實(shí)干家隊(duì)伍。