新時(shí)代生態(tài)文明制度體系的三重特征
深化生態(tài)文明體制改革 推進(jìn)美麗中國建設(shè)①
胡小文
2025年02月19日 01:54
張惠遠(yuǎn) 王志勇 管夢鸞
中國環(huán)境報(bào)編者按
為貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)新時(shí)代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出的重大部署，全面深入推進(jìn)我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)，中國環(huán)境科學(xué)研究院聯(lián)合中國環(huán)境報(bào)開設(shè)“深化生態(tài)文明體制改革 推進(jìn)美麗中國建設(shè)”專欄，邀請(qǐng)專家學(xué)者和地方代表圍繞生態(tài)文明體制改革的理論與實(shí)踐開展交流研討。
堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明制度體系實(shí)現(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，在推動(dòng)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升過程中，展現(xiàn)出三重鮮明特征。
生態(tài)理性成為生態(tài)文明制度體系的基本追求
“生態(tài)興則文明興”的歷史規(guī)律論斷，拉開了構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的序幕，黨的十八大以來，生態(tài)理性通過對(duì)生態(tài)價(jià)值的理論認(rèn)識(shí)和制度實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了制度化表達(dá)。
“生態(tài)有價(jià)”為生態(tài)理性的制度化提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。從過往發(fā)展的教訓(xùn)來看，過度追求經(jīng)濟(jì)理性的制度設(shè)計(jì)是引發(fā)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的根源，因此，實(shí)現(xiàn)生態(tài)理性的制度化表現(xiàn)已成為當(dāng)前的基本追求。從生態(tài)文明制度體系的建設(shè)規(guī)律來看，生態(tài)理性主要通過生態(tài)價(jià)值的顯化來體現(xiàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)價(jià)值的規(guī)律性認(rèn)識(shí)不斷深化，為生態(tài)文明制度體系的建立健全提供了源源不斷的理論依據(jù)。
“生態(tài)興則文明興”的論斷從文明的高度肯定了生態(tài)價(jià)值，至今已成為社會(huì)各界耳熟能詳?shù)钠毡檎J(rèn)知，是最核心的價(jià)值源泉?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“綠水青山就是金山銀山”等精妙地展示了生態(tài)價(jià)值的通俗形象，為生態(tài)文明制度體系的建構(gòu)者提供了人人可知可用的理論標(biāo)尺。總體來看，對(duì)生態(tài)價(jià)值的規(guī)律性闡述，正為生態(tài)文明制度體系蘊(yùn)含生態(tài)理性奠定了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。
“生態(tài)補(bǔ)償”為生態(tài)理性的制度化探索實(shí)踐路徑。將推動(dòng)生態(tài)價(jià)值的落地實(shí)現(xiàn)作為制度內(nèi)容進(jìn)行安排，是新時(shí)代生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的一大亮點(diǎn)。
實(shí)踐中具體體現(xiàn)為處于統(tǒng)領(lǐng)地位的《生態(tài)文明體制改革總體方案》將“樹立自然價(jià)值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價(jià)值的，保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過程，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，就應(yīng)得到合理回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”作為六項(xiàng)總體要求之一，并將構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度作為改革理念，同時(shí)在土地、礦產(chǎn)等自然資源有償使用，資源環(huán)境稅費(fèi)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)劝藗€(gè)方面明確了幾十項(xiàng)體制機(jī)制改革的任務(wù)。
這是黨的十八大以來生態(tài)文明制度體系在構(gòu)建上凸顯生態(tài)價(jià)值的內(nèi)容創(chuàng)新，推動(dòng)生態(tài)理性在發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力的變革實(shí)踐中進(jìn)一步得到強(qiáng)化。
重塑綱目貫穿生態(tài)文明制度體系的建設(shè)歷程
新時(shí)代，生態(tài)文明載入黨章和憲法，制定修訂環(huán)境保護(hù)法及30余部生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，生態(tài)文明體制改革總體方案及幾十項(xiàng)具體方案，從建綱立目、逐步織密，發(fā)展到不斷以美麗中國建設(shè)新要求整體推進(jìn)、系統(tǒng)深化。
黨的十八大至黨的十九大：重在建綱立目。2012年，隨著生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，生態(tài)文明制度體系建設(shè)開始進(jìn)入由黨中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、高位推動(dòng)的系統(tǒng)塑造階段。其中，顯著標(biāo)志為《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)，推動(dòng)構(gòu)建“四梁八柱”，這是第一個(gè)針對(duì)生態(tài)文明體制機(jī)制改革完善的綱領(lǐng)性文件，確立了以八項(xiàng)制度為主體的框架結(jié)構(gòu)。
其次是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂，將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”明確納入目的條款，對(duì)基本理念、原則、制度予以法律確立，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，為進(jìn)一步制修訂環(huán)境要素監(jiān)管法律以及流域、區(qū)域?qū)ｉT法律等確立基礎(chǔ)依據(jù)，引領(lǐng)完善生態(tài)環(huán)境法律體系。
黨的十九大至黨的二十大：逐步嚴(yán)織密補(bǔ)。黨的十九大報(bào)告把生態(tài)文明制度體系建設(shè)成就表述為“生態(tài)文明制度體系正在形成”，意味著生態(tài)文明制度體系進(jìn)入沿著基本框架、逐步織密織細(xì)的階段。
標(biāo)志之一為《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將生態(tài)環(huán)境保護(hù)單列為一項(xiàng)政府職能，對(duì)相關(guān)國務(wù)院所屬部門進(jìn)行優(yōu)化整合，通過此舉革除了過往環(huán)境管理體制當(dāng)中多頭管理、職能重疊、權(quán)責(zé)不清的問題。
標(biāo)志之二為《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》作出七項(xiàng)體系建設(shè)的任務(wù)部署，以體制機(jī)制完善推動(dòng)形成環(huán)境治理工作合力。
標(biāo)志之三為“生態(tài)文明”寫入憲法，以序言中的根本任務(wù)、總綱中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、國家機(jī)構(gòu)中的職責(zé)等構(gòu)成憲法中生態(tài)文明制度的基本格局，為推進(jìn)生態(tài)文明體制改革提供最根本的法律遵循。
黨的二十大至今：全面深化創(chuàng)新。2022年，黨的二十大報(bào)告總結(jié)過去十年的成就，表明“生態(tài)文明制度體系更加健全”。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)提出“深化生態(tài)文明體制改革”“完善生態(tài)文明制度體系”，標(biāo)志著已進(jìn)入以改革創(chuàng)新推進(jìn)逐步深化完善的階段。
一是以美麗中國建設(shè)目標(biāo)指引體制機(jī)制改革深化。2023年，《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》部署“改革完善體制機(jī)制”“強(qiáng)化激勵(lì)政策”任務(wù)，明確支撐美麗中國建設(shè)的各項(xiàng)制度的完善重點(diǎn)。
二是以生態(tài)文明基礎(chǔ)體制完善推動(dòng)制度功能創(chuàng)新。黨的二十屆三中全會(huì)首次提出“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”，是完善生態(tài)文明制度體系的又一次理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為突破基礎(chǔ)性體制機(jī)制障礙、鞏固基礎(chǔ)明確方向。
協(xié)同有序凸顯生態(tài)文明制度體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)
當(dāng)前我國生態(tài)文明制度體系已逐步發(fā)展到事前、事中、事后全過程管理，強(qiáng)制、激勵(lì)、引導(dǎo)功能多類并舉，以及政府、企業(yè)、公眾多元共治，內(nèi)容更加系統(tǒng)完整，框架結(jié)構(gòu)更加協(xié)調(diào)均衡。
過程指向上，推進(jìn)事前、事中、事后全過程管理。一是增強(qiáng)事前預(yù)防，主要從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革、國土空間規(guī)劃體系和用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、污染物排放許可等制度，以明產(chǎn)權(quán)、劃邊界、定準(zhǔn)入等手段作出預(yù)防性要求。
二是提升事中監(jiān)管，主要包括資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、排污權(quán)交易等制度，以資源用量和排放管理等方式落實(shí)生產(chǎn)生活過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。
三是強(qiáng)化事后監(jiān)督，更加強(qiáng)調(diào)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管責(zé)任，建立了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究等責(zé)任制度。
功能指向上，推動(dòng)強(qiáng)制、激勵(lì)、引導(dǎo)協(xié)同并進(jìn)。一是以“紅線”類強(qiáng)制命令約束保護(hù)和開發(fā)行為，主要包括土地用途管制、排污總量控制、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系、能耗“雙控”、碳排放“雙控”等制度。
二是以生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)與生態(tài)并重，主要包括環(huán)境稅、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)地特許經(jīng)營等產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、價(jià)格類制度，促使各類經(jīng)濟(jì)主體按照投入產(chǎn)出比，選擇經(jīng)濟(jì)與生態(tài)收益均衡的行為。
三是以呼吁、倡導(dǎo)和約束的方式引導(dǎo)全社會(huì)形成自覺進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和行為，主要包括公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范、綠色生活創(chuàng)建等制度。
主體指向上，推行政府、企業(yè)、公眾多元共治。一是以政績考核機(jī)制強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，主要建立了生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，以將生態(tài)責(zé)任納入政績評(píng)價(jià)考核的方式落實(shí)政府制度供給和監(jiān)管責(zé)任。
二是以市場交易機(jī)制推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，主要包括自然資源有償使用、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、綠色金融、企業(yè)環(huán)保信用評(píng)價(jià)等制度類型，強(qiáng)制約束和激勵(lì)引導(dǎo)是主要手段。
三是以宣傳教育機(jī)制促進(jìn)公眾自覺廣泛參與，主要建立了環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法、公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范、公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制等。