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在法治軌道上深化改革 推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化

胡小文

2025年01月20日 02:13

孫佑海

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，同時對完善相關法治建設提出新要求。認真研究《決定》提出的生態(tài)文明體制改革任務，并對如何在法治軌道上深化生態(tài)文明體制改革、推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出安排部署，是十分必要的，也是非常迫切的。 

一、深刻認識立法與深化改革、推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的關系

在我國，改革與立法的關系十分密切。改革提出法治的要求，使法治得以實現(xiàn)。同時，法治適應改革的需要，可以對改革的進行和改革目標的實現(xiàn)發(fā)揮重要保障作用。在一定意義上，改革與法治的關系，如車之兩輪、鳥之兩翼，誰也離不開誰。

法治的實現(xiàn)離不開改革。所謂法治，顧名思義，是指依據(jù)法律治理國家，是與人治相對立的一種治國方略，強調以法治國、依法治國。同時，法治還指一種法律價值、法律精神和社會理想，是指通過依法治國形成的一種社會狀態(tài)。所謂改革，顧名思義，是指對現(xiàn)行體制機制的改良和變革，是把原有體制機制中舊的、不合理的部分改成新的、能適應客觀需要的體制機制。通過對以上兩個概念的比較不難發(fā)現(xiàn)，改革的特點是“破”與“變”，法治的特點是“立”與“定”，兩者之間是辯證統(tǒng)一、密不可分的。

為什么法治的實現(xiàn)離不開改革呢？從手段上看，法律是相對靜態(tài)的，一般處于結果的狀態(tài)，如民法典和環(huán)境保護法等法律，都是處于靜態(tài)的制度文本。改革是處于變動的狀態(tài)，是改革在推動著社會的進步，并同時要求制定適應改革需要的法律法規(guī)。比如，我國進行市場經濟改革，強調尊重所有市場主體的平等地位和人與人之間的平等關系，才有了制定民法典的需求，最終成功制定了民法典。再如，國家高度重視環(huán)境保護事業(yè)，進行了環(huán)境保護領域的體制改革，才有了制定環(huán)境保護法的需求和最終完成這部重要的法律。所以，沒有改革，就不可能有法治的實現(xiàn)。在一定意義上，法治的實現(xiàn)是改革的重要目標和內容之一。

改革的成果必然要求法治保障。改革的成果，需要某種政治工具將其鞏固下來，并加以貫徹推行。在各類政治工具中，法治是一種最佳的工具。這是因為法治工具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、公開性和權威性等特點，十分適合治國理政的實際需要?；仡櫄v史，在治國理政的實踐中不難看到，改革和法治相輔相成、相伴而生。法治的實現(xiàn)離不開改革的推動，改革的深化、事業(yè)的發(fā)展也必然需要法治保障。

多年來，我國的環(huán)境法治建設總體上是與環(huán)境保護領域的體制改革同時起步、協(xié)調推進的。我國20世紀70年代開始進行的環(huán)境保護事業(yè)，就是同那個時代開始的環(huán)境保護立法工作同步進行的。實踐證明，我國環(huán)境保護領域的體制改革給當代的環(huán)境保護事業(yè)帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時，那個時期以環(huán)境保護法為標志的環(huán)境保護法治建設亦取得了前所未有的歷史性成就。目前，我國生態(tài)環(huán)境領域的相關法律有30余件、行政法規(guī)有100余件、地方性法規(guī)有1000余件，覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴密的生態(tài)環(huán)保法律制度體系已經形成。在一系列環(huán)境保護法律法規(guī)的有力保障下，我國堅定不移走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，推動美麗中國建設事業(yè)邁出堅實步伐。

進一步全面深化改革，推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，對立法工作提出了許多新要求?！稕Q定》聚焦建設美麗中國、促進人與自然和諧共生現(xiàn)代化，從完善生態(tài)文明基礎體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機制等方面提出系列改革舉措，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設的高度重視和戰(zhàn)略謀劃，為新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革、全面推進美麗中國建設，指明了前進方向，對開展生態(tài)文明法治建設具有極為重要的指導意義。環(huán)境保護立法工作必須緊緊圍繞貫徹黨的二十屆三中全會精神來謀劃、展開和推進，通過切實改進環(huán)境立法工作，從法律制度上推動生態(tài)文明體制改革舉措和任務的落實。

二、健全美麗中國建設責任體系需要法治保障

《決定》提出推進生態(tài)環(huán)境保護責任考核監(jiān)督制度和生態(tài)環(huán)境治理責任體系建設。建設美麗中國是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標之一，必須堅持和加強黨的全面領導。要健全中央生態(tài)環(huán)境保護督察常態(tài)長效機制；推動建立地方黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任制；健全美麗中國建設實施體系和落實機制，開展美麗中國建設成效考核。

健全美麗中國建設責任體系迫切需要法治保障，法治建設在健全美麗中國建設責任體系領域大有可為。

一是堅持和加強黨對生態(tài)文明建設工作的全面領導。黨的全面領導是加強生態(tài)文明建設和實現(xiàn)美麗中國建設目標的根本保證。習近平生態(tài)文明思想“十個堅持” 的第一個堅持就是“堅持黨對生態(tài)文明建設的全面領導”。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，建設美麗中國是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標，必須堅持和加強黨的全面領導。我們要把加強黨對生態(tài)文明建設的領導作為第一要務，作為自覺的政治行動。

二是推動建立地方黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任制。地方各級黨委和政府要肩負起美麗中國建設的責任，研究落實地方黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任制，建立健全責任規(guī)范體系、責任績效評估體系、督察問責程序等責任制度體系。

三是建立和完善生態(tài)環(huán)境保護督察制度并保障實施。建立和完善生態(tài)環(huán)境保護督察制度是推動生態(tài)文明建設的關鍵措施。持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境保護督察工作，構建嚴密的生態(tài)環(huán)境保護督察制度體系，有利于促進生態(tài)環(huán)境質量的持續(xù)改善，為美麗中國建設提供堅實的監(jiān)督保障。

四是健全美麗中國建設實施體系和推進落實機制，依法開展美麗中國建設成效考核。生態(tài)環(huán)境部門在這一過程中扮演著至關重要的角色，需要及時制定和完善相關規(guī)章制度，確立明確的考核指標和實施方案，確保相關考核工作在法治軌道上規(guī)范進行。

五是推進美麗中國先行區(qū)建設。推進美麗中國先行區(qū)建設旨在打造美麗中國全域建設的示范樣本，探索出可復制、可借鑒、可推廣的經驗模式。浙江省作為先行區(qū)之一，已經制定了相關的地方性法規(guī)，在推進美麗中國先行區(qū)建設方面取得了顯著成就。應當認真總結經驗，在條件成熟時將有關經驗向全國推廣。

六是推進生態(tài)環(huán)境法典編纂?！稕Q定》明確提出了編纂生態(tài)環(huán)境法典的任務。編纂生態(tài)環(huán)境法典是一項艱巨的立法任務和系統(tǒng)工程，是以法典化的方式對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂修纂、集成升華，有助于進一步增強生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。目前，全國人大常委會正在積極推進生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，力爭年內提請審議。這意味著我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系將更加適應生態(tài)文明建設的實際需要，更加助力經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，更加有利于建設美麗中國。

三、健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要法治保障

《決定》提出健全生態(tài)環(huán)境治理體系。要實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度；全面實行排污許可制；建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風險管控體系，推進多污染物協(xié)同減排；構建環(huán)境信用監(jiān)管體系，激發(fā)企業(yè)內生動力。

推進健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，對于生態(tài)文明建設十分重要。在推進健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系方面，法治保障工作大有可為。

一是建立環(huán)境風險管控制度。加強生態(tài)環(huán)境領域風險管控，應不斷完善環(huán)境應急管理領域制度體系，提升環(huán)境風險應急能力。環(huán)境風險管控制度的建立和實施，有利于更加全面系統(tǒng)地保護生態(tài)環(huán)境，防范各類環(huán)境風險的發(fā)生，實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二是全面實行排污許可制度。將排污許可制定位為固定污染源環(huán)境管理核心制度，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系、推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，是落實企事業(yè)單位治污主體責任、推動生態(tài)環(huán)境質量改善的有力舉措。

三是建立協(xié)同治理制度。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，要強化目標協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為管理界線的治理模式在處理跨區(qū)域、影響外溢的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題時存在局限，亟待建立協(xié)同治理制度，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題的有效應對。

四是建立環(huán)境信用監(jiān)管制度。通過建立環(huán)境信用監(jiān)管制度，督促企業(yè)規(guī)范環(huán)境行為，引導公眾參與企業(yè)環(huán)境監(jiān)督，推動企業(yè)更加自覺地履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任。這不僅有利于推動企業(yè)規(guī)范合法運營，還可以提升環(huán)境綜合監(jiān)管水平，助力全面構建生態(tài)環(huán)境信用體系。

五是強化依法治污。堅持依法治污，必須依法行政，善于運用法治思維和法治方式推動治污工作。要深入全面落實深化行政執(zhí)法體制改革任務，加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接，持續(xù)提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。要加強生態(tài)環(huán)境領域司法保護，不斷完善公益訴訟，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效落實。

四、健全生態(tài)保護修復監(jiān)管需要法治保障

《決定》提出建設多元化生態(tài)保護修復投入機制。要切實加強對自然資源資產所有者、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的外部統(tǒng)一監(jiān)管；強化自然保護地監(jiān)督，建立生態(tài)保護紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機制；實施生物多樣性保護重大工程；健全生態(tài)保護補償和生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制；提升國家生態(tài)安全風險研判評估、監(jiān)測預警、應急應對和處置能力。

生態(tài)保護修復監(jiān)管在生態(tài)文明建設中居于重要地位，法治建設應當積極服務于生態(tài)保護修復監(jiān)管，具體表現(xiàn)如下。

一是建立生態(tài)保護紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機制。生態(tài)保護紅線是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。當前，我國生態(tài)保護紅線劃定工作已基本完成，建立健全生態(tài)保護紅線監(jiān)督制度體系成為各地區(qū)實現(xiàn)嚴守生態(tài)保護紅線目標的迫切需要。其中，嚴格人為活動監(jiān)督管理應當是完善生態(tài)保護紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機制的關鍵環(huán)節(jié)。

二是健全生態(tài)保護補償和生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制。通過完善生態(tài)保護補償機制，有助于激發(fā)社會各界參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，進而推動生態(tài)產品價值的有效實現(xiàn)。如此推進，不僅有利于形成綠色生產方式和生活方式，還可以為生態(tài)文明建設注入強大的經濟動力。

三是通過制定和實施自然災害防治法等法律，提升國家生態(tài)安全風險研判評估、監(jiān)測預警、應急應對和處置能力。

五、健全綠色低碳發(fā)展機制需要法治保障

《決定》提出健全綠色低碳發(fā)展機制。要著力構建生態(tài)環(huán)境領域促進新質生產力的政策體系，全面開展多領域多層次減污降碳協(xié)同創(chuàng)新；深入推進排污權有償使用和交易制度建設；進一步發(fā)展全國碳市場，完善全國溫室氣體自愿減排交易市場；構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，推動綠色低碳科技自立自強。

健全綠色低碳發(fā)展機制對于推動生態(tài)文明建設具有無可替代的重要意義。為了保障綠色低碳發(fā)展機制的改革，法治建設應當在以下三方面著力：

一是將生態(tài)環(huán)境領域促進新質生產力的“1+N”政策體系進行分解，發(fā)現(xiàn)其中成熟的、需要以法律方式固定的，盡快以法治思維和法治方式提出立法建議，使之及時上升為法律規(guī)范。

二是認真總結我國排污權有償使用和交易制度改革及立法的經驗，對相關的法規(guī)規(guī)章進行修改完善。抓住當前有利時機，將其中成型、穩(wěn)定的制度，通過生態(tài)環(huán)境法典的方式加以規(guī)范。

三是總結我國碳市場的制度建設和實施經驗，對于適合立法的，及時將其上升為法律規(guī)范。2020年，我國向國際社會作出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的莊嚴承諾。目前“雙碳”目標引領下的戰(zhàn)略性新興產業(yè)日益成為我國高質量發(fā)展的綠色引擎，也為全球氣候治理作出了重要貢獻。與此同時，要充分認識我們當前面臨的挑戰(zhàn)，以更加完善的法律制度加以應對。黨中央和國務院最近通過的《關于加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》（以下簡稱《意見》）要求，“研究制定應對氣候變化和碳達峰碳中和專項法律”。為此，要加快立法，為有效應對氣候變化和實現(xiàn)“雙碳”目標提供明確的法律依據(jù)。

要抓緊制定能源法。我國是能源消費大國，能源體系高度依賴煤炭等化石能源，生產和生活體系向綠色低碳轉型面臨很大壓力。要從根本上解決環(huán)境污染問題，離不開能源的清潔化和相應的法治保障。經過多年努力，我國相繼出臺了電力法、煤炭法等若干能源領域的單行法律，但仍存在能源基礎法律缺位、各單行法及政策文件間沖突、能源市場監(jiān)管乏力等問題。為此，有全國人大代表多次提出專門制定能源法的議案?！兑庖姟访鞔_指出，要加快推進能源法制定工作。目前制定能源法已列入全國人大常委會2024年的立法計劃。與此同時，《意見》還明確要求加快修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法和循環(huán)經濟促進法。以上各項法律法規(guī)的制定和修改完善，對美麗中國建設具有十分重大的意義。

六、結語

深化生態(tài)文明體制改革，推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是一場廣泛而深刻的經濟社會變革。改革的深化、事業(yè)的發(fā)展需要法治保障。我國生態(tài)文明法治建設的不斷發(fā)展完善，必將對深化生態(tài)文明體制改革、加快美麗中國建設、實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

孫佑海，天津大學講席教授，天津大學中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長，國家生態(tài)環(huán)境保護專家委員會委員。本文為國家社科重大項目“新時代能動司法問題研究”（項目編號為23ZD163）的階段性研究成果〕