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健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制

胡小文

2025年06月18日 01:52

封麗霞

黨的十八大以來，我們黨充分認識到要履行好執(zhí)政興國的偉大歷史使命、實現(xiàn)黨和國家長治久安，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把法治思維運用到管黨治黨領(lǐng)域，創(chuàng)造性提出“堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)”，在完善中國特色社會主義法治體系的目標(biāo)指引之下，不斷推進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。2014年10月，黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。2017年10月，黨的十九大明確提出，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，提出“健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制”的最新要求。

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的重大意義

統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨和依法治國的制度基礎(chǔ)就是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)是由依規(guī)治黨和依法治國關(guān)系的內(nèi)在統(tǒng)一性決定的，而依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系本質(zhì)上又是由具有中國特色的國家治理體系中黨和國家的關(guān)系決定的。依規(guī)治黨和依法治國是中國特色社會主義法治建設(shè)的兩個重要方面。依規(guī)治黨是依法治國的引領(lǐng)和保障，依法治國是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。依規(guī)治黨是管黨治黨、從嚴治黨的基本方式，它的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)；法治是治國理政的基本方式，它的依據(jù)是國家法律法規(guī)。在中國實現(xiàn)黨治國理政、執(zhí)政興國，統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨和依法治國，就必須實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。

在中國國家治理的制度體系當(dāng)中，黨內(nèi)法規(guī)是一種特殊形式的制度，它主要用來規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，是維護黨內(nèi)秩序、鞏固黨的團結(jié)、保障黨員權(quán)利的基本遵循，是全面從嚴治黨的主要依據(jù)。一方面，黨依靠黨內(nèi)法規(guī)的制度形式有效管黨治黨、從嚴治黨，能更好發(fā)揮黨在治國理政中的領(lǐng)導(dǎo)作用和執(zhí)政作用；另一方面，制度治黨、依規(guī)治黨也為更好推進依法治國提供強大的政治保障和組織保障。黨依規(guī)治黨的能力、水平與成效深刻影響著依法治國的歷史進程。因此，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)具有重要的意義。

首先，這是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。制度之治是現(xiàn)代治理的基本方式。依規(guī)治黨是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，依法治國是依據(jù)國家法律法規(guī)治國理政。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就必須不斷提高黨管黨治黨與治國理政的制度化、法治化水平，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。

其次，這是確保全面從嚴治黨與依法治國協(xié)同推進、同向發(fā)力的前提條件。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的制度基礎(chǔ)，國家法律法規(guī)是治國理政的制度基礎(chǔ)。在中國特色國家治理體系中，治黨與治國高度關(guān)聯(lián)、相互貫通、并行推進。為此，其前提就是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、相互沖突或“合成謬誤”，確保二者有效協(xié)調(diào)、同向發(fā)力，從而確保國家治理體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。

最后，這是全面推進依法治國的重要保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定了依規(guī)治黨是依法治國的引領(lǐng)和保障，要實現(xiàn)依法治國必須有力推進依規(guī)治黨。因此，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。兩者之間相互銜接相互協(xié)調(diào)，有利于推動中國特色社會主義法治國家建設(shè)達到更高水平，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家與實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供統(tǒng)一、權(quán)威的制度保障。

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的內(nèi)涵與要求

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨在長期領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革的過程中探索形成的寶貴經(jīng)驗。我們黨自成立時起就清醒認識到，要使革命事業(yè)成功，必須使自己具有明確的政治綱領(lǐng)和嚴明的紀律規(guī)矩，而明方向定規(guī)矩就需要制定黨內(nèi)法規(guī)。1921年，黨的一大通過《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，開始了黨依規(guī)治黨的歷史序幕。1922年，黨的二大通過第一部黨章，對黨的組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)制度、紀律原則作出具體規(guī)定。1938年，毛澤東在黨的擴大的六屆六中全會上指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，在黨的歷史上首次明確提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念。1949年，新中國成立之后，黨不斷深化對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要性的認識，更加注重發(fā)揮其在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中的作用。鄧小平指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)工作，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了歷史性成就。截至2024年6月，現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)225部、部委黨內(nèi)法規(guī)227部、地方黨內(nèi)法規(guī)3485部。其中，黨的十八大以來制定修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)大約占到現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的70%。這充分顯示了習(xí)近平總書記和黨中央對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的高度重視。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。作為管黨治黨的制度依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)具有政治性、權(quán)威性、規(guī)范性、自律性等特征。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)都是明確、穩(wěn)定、權(quán)威、具有規(guī)范效力的制度形式與行為準則，都會對其作用對象產(chǎn)生規(guī)范性和強制性影響，能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)整、規(guī)范、引導(dǎo)、教育和懲戒作用。然而，國家法律法規(guī)是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)是對全體黨員的要求。二者在制定主體、適用范圍、作用領(lǐng)域、實施方式等方面均有差異，黨內(nèi)法規(guī)通常要嚴于國家法律法規(guī)。因此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定原則時明確指出，要“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》進一步要求，“健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制”。

在這里，“銜接”主要是指黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)兩個制度鏈條要無縫對接、緊密配合，既不脫節(jié)斷檔，也不交叉重復(fù)，更不能錯位越位。這就要求，在制定黨內(nèi)法規(guī)時必須厘清黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的邊界，涉及國家機關(guān)的法定職責(zé)或追究黨組織和黨員的法律責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定只能點到為止，不宜作出具體規(guī)定。同理，在制定國家法律時，涉及黨組織的活動、黨員權(quán)利義務(wù)方面的內(nèi)容也不宜作出具體規(guī)定?！皡f(xié)調(diào)”主要是指黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)雖然可以針對同一事項作出各有側(cè)重的規(guī)定，但二者不能相左、規(guī)定不一，從而避免造成兩個規(guī)范體系的相互矛盾和沖突。

在黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的過程中，要努力做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在各自領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)發(fā)揮好各自的功能與作用，各展其長又相互配合、相得益彰，從而推動形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在此，“相輔相成”強調(diào)二者各有側(cè)重，功能互補。黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動，依靠黨的紀律保證實施；而國家法律法規(guī)體現(xiàn)黨的主張和國家意志的融合，調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠國家強制力保障實施。“相互促進”是指二者交替引領(lǐng)、互相支撐、相互強化。國家法律法規(guī)的日益完善會推動黨內(nèi)法規(guī)的不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展變化也會有力地引領(lǐng)國家法律法規(guī)的發(fā)展完善?！跋嗷ケＵ稀笔侵付呋橐劳小⑾嗷ソ枇?。黨內(nèi)法規(guī)的主要任務(wù)是將黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動納入制度化軌道，而國家法律法規(guī)為包括黨員在內(nèi)的全體公民提供了基本行為遵循，為黨內(nèi)法規(guī)提供了更為基礎(chǔ)性的底線要求。

健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的機制

習(xí)近平總書記明確要求，全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨和依法治國，不僅是新時代管黨治黨、從嚴治黨的重要布局，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的題中應(yīng)有之義，更是維護國家法治統(tǒng)一的必然要求。實踐當(dāng)中，健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制主要包括以下幾個方面內(nèi)容。

加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃。加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，不斷健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法、執(zhí)法、司法、守法的有效機制，確保黨對法治建設(shè)各方面的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的根本前提。為此，應(yīng)進一步健全黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種制度建設(shè)的統(tǒng)籌謀劃機制，既要在落實黨中央大政方針、戰(zhàn)略部署時強化一體謀劃意識，確保二者并行不悖、同向發(fā)力；也要在黨政機構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公、歸口領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理等情形下加強提前謀劃、具體溝通，推動二者在工作領(lǐng)域制定實施的銜接聯(lián)動。

推進關(guān)口前移，加強立規(guī)與立法環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于立規(guī)和立法環(huán)節(jié)。為此，要健全立規(guī)和立法的溝通協(xié)調(diào)機制，在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就有效減少相互抵觸、沖突。在規(guī)劃計劃方面，注重立法規(guī)劃計劃與黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃計劃的配合聯(lián)動，增強兩者在目標(biāo)、任務(wù)、方向上的一致性，在布局、分工、進度上的協(xié)調(diào)性。在起草方面，黨內(nèi)法規(guī)起草部門與法律法規(guī)起草部門應(yīng)提前加強工作溝通，確保與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)精神一致、與國家法律要求不相沖突。特別是深入研究相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的職能定位、范圍邊界、實施方式，注重梳理和把握相互之間需要銜接和協(xié)調(diào)的特定事項，并做好制度對接、留出制度接口，做到善于通過法定程序把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，通過國家法律法規(guī)保障黨的政策有效實施。

建立常態(tài)化的清理、備案、審查和解釋機制。首先，健全黨內(nèi)法規(guī)清理機制。對廢止不用、不合時宜、重復(fù)矛盾特別是與法律沖突的黨內(nèi)法規(guī)及其具體條款徹底摸底排查，按程序按步驟及時進行清理、修訂或廢止工作，解決兩者之間的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。其次，嚴格落實前置合法合規(guī)審核審查機制。在黨內(nèi)法規(guī)制定或修改過程中，保證其內(nèi)容、權(quán)限、程序與黨章和憲法、黨的大政方針、國家基本法律、上位法和相關(guān)法律的規(guī)定不存在直接沖突，能夠有效對接。在法律制定和修改過程中也要積極推進重要法律法規(guī)草案前置審核并形成機制化工作安排，確保符合黨章黨規(guī)的精神與要求。再次，強化黨內(nèi)法規(guī)備案制度。嚴格審查是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，規(guī)定內(nèi)容是否符合制定權(quán)限和制定程序等。最后，針對有可能產(chǎn)生的歧義或內(nèi)容沖突應(yīng)加強相關(guān)解釋工作，推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的全面準確理解和適用。

強化議事協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議、督查檢查等工作機制保障，推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的一體適用。借助已有議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、聯(lián)席會議機制等，進一步健全執(zhí)規(guī)與執(zhí)法的會商協(xié)商、問題線索移送等貫通協(xié)同工作機制，細化和完善巡視巡察、督查檢查、考核考察等制度內(nèi)容。進一步完善中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，健全黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)與人大法制工作部門、政府法制機構(gòu)、法學(xué)會等相關(guān)業(yè)務(wù)部門的常態(tài)化工作溝通交流與協(xié)調(diào)合作機制。探索建立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)一體宣傳普及的信息化平臺，推動黨員干部帶頭守規(guī)守法，引導(dǎo)全體社會成員自覺守法。探索推進法治人才共同體建設(shè)，積極推動人員交流、經(jīng)驗互鑒，為推動立規(guī)立法、執(zhí)規(guī)執(zhí)法工作互動提供人才保障。

封麗霞 中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任、教授。