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檢察公益訴訟制度的國家治理功能

胡小文

2025年05月21日 01:36

王海軍

從制度發(fā)生角度看，檢察公益訴訟是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應(yīng)運而生的特色制度，是訴訟制度、檢察制度的改革創(chuàng)新和豐富發(fā)展，形成了公共利益司法保護的“中國方案”。

第一，檢察公益訴訟制度的國家治理功能經(jīng)過黨的文件權(quán)威認(rèn)定。2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，由此，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為我國提出的“第五個現(xiàn)代化”任務(wù)。2019年，黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了深入研究和全面部署，涉及國家治理的諸多方面，確認(rèn)了在國家治理體系中包括一個完整的監(jiān)督體系，法律監(jiān)督是其中的一個組成部分，而檢察公益訴訟制度作為法律監(jiān)督的一部分也得到相應(yīng)重視，并提出“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”等?？梢哉f，檢察公益訴訟制度已成為國家治理體系的重要組成部分。

第二，檢察公益訴訟制度具有國家治理功能是時代的要求。作為一項具有深遠(yuǎn)意義的法治創(chuàng)新，檢察公益訴訟制度在國家治理體系中占據(jù)著舉足輕重的地位，這是適應(yīng)新時代社會發(fā)展需求、維護國家利益和社會公共利益的重要舉措。具體而言，當(dāng)今社會經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了一系列新的挑戰(zhàn)和問題，如生態(tài)環(huán)境惡化、食品藥品安全事件、國有財產(chǎn)流失、個人信息泄露、安全生產(chǎn)事故等一系列損害國家利益和社會公共利益的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人民群眾的生活質(zhì)量和社會的和諧穩(wěn)定。過去由政府進行的單一治理模式和傳統(tǒng)訴訟機制在應(yīng)對這些問題時存在一定的局限性。相較之下，檢察公益訴訟制度應(yīng)時建立，引入檢察機關(guān)參與治理，拓展了國家治理的主體范圍，賦予檢察機關(guān)代表公共利益提起訴訟的權(quán)力，將檢察機關(guān)納入國家治理體系，在維護公共利益、推進法治政府建設(shè)、完善國家監(jiān)督體系等方面發(fā)揮著重要作用。因此，檢察公益訴訟制度具有的國家治理功能是適應(yīng)時代發(fā)展要求的體現(xiàn)，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有不可替代的作用。

第三，檢察公益訴訟制度基于法律監(jiān)督的定位發(fā)揮國家治理功能。我國《憲法》將檢察機關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，并對法律監(jiān)督的憲法地位予以同步確定。2021年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強調(diào)，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，具有保護國家利益和社會公共利益的重要功能，使法律監(jiān)督的范圍進一步拓展到損害公共利益的行為領(lǐng)域，通過檢察公益訴訟制度豐富了法律監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。對于檢察機關(guān)而言，檢察公益訴訟不僅是一項以保護公共利益為目的的特殊訴訟，更是檢察機關(guān)以訴訟形式行使的以保護公共利益為目的的法律監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)以公益訴訟的方式履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，通過對特定領(lǐng)域損害公共利益的行為予以法律治理，維護國家利益和社會公共利益，最大化發(fā)揮法律監(jiān)督的功能，精準(zhǔn)定位公益訴訟案件背后的國家治理問題，為解決國家治理中的突出問題提供有效的司法途徑。

第四，檢察公益訴訟制度國家治理功能具有實踐面向。在中國語境中，“國家治理”是通過國家解決社會經(jīng)濟發(fā)展中的問題，強調(diào)國家的義務(wù)性，通過國家力量提高治理能力，其治理目標(biāo)或者能力的表現(xiàn)就是實現(xiàn)公共利益最大化。檢察公益訴訟作為國家力量介入公共利益保護的重要方式，是最能實現(xiàn)公共利益最大化的制度形式，因此在這個意義上具有促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意涵。具體而言，在行政檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)通過提出檢察建議和提起訴訟，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，促使行政機關(guān)積極履職和規(guī)范執(zhí)法，推進法治政府建設(shè)，這本身就是國家治理能力提升的體現(xiàn)。同時，檢察機關(guān)在辦案過程中通過督促行政機關(guān)履職激活現(xiàn)有公益保護機制，在檢察機關(guān)與行政機關(guān)協(xié)同基礎(chǔ)上形成公益保護合力，推動國家治理體系進一步完善。在民事檢察公益訴訟中，民事公益訴訟的訴前公告是針對享有訴權(quán)的其他民事公益訴訟訴權(quán)主體，目的是激發(fā)社會組織積極行使訴權(quán)，通過督促和支持社會組織起訴，形成檢察機關(guān)與社會組織保護公共利益的合力。

近年來，檢察公益訴訟圍繞國家治理中公益損害頻發(fā)的領(lǐng)域拓展和探索，包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓和英烈名譽權(quán)保護、未成年人權(quán)益保護、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護、個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護等領(lǐng)域，使得檢察公益訴訟的制度實踐在國家治理體系中的功能越來越強。此外，檢察機關(guān)不斷創(chuàng)新發(fā)展公益訴訟制度，尤其進入數(shù)字時代，數(shù)字賦能更是極大地提升了檢察公益訴訟的制度效能，助力檢察公益訴訟從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向常態(tài)監(jiān)控，從案件辦理走向系統(tǒng)治理，在實踐層面持續(xù)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第五，檢察公益訴訟制度是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治保障。法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。只有全面依法治國，才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識，因此，必須在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察公益訴訟基于法律監(jiān)督的定位在法治體系中占有重要位置，因此，檢察公益訴訟制度的有效運行有助于更好落實運用法治思維和法治方式治理國家這個基本要求，把檢察公益訴訟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。當(dāng)前，檢察機關(guān)通過履行公益訴訟職能，已經(jīng)自覺參與到國家各項制度體系的建設(shè)中，并找準(zhǔn)了檢察工作服務(wù)大局、服務(wù)中心工作的切入點，主動融入國家治理體系，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。在檢察公益訴訟制度運行過程中，檢察機關(guān)充分發(fā)揮檢察職能，把握“加強對法律實施的監(jiān)督”要求，以檢察公益訴訟為重點工作，發(fā)揮檢察公益訴訟的制度功能，切實擔(dān)負(fù)了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢察職責(zé)和使命，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中貢獻(xiàn)諸多的檢察智慧和力量，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要法治保障。

檢察公益訴訟制度是一套邏輯相對自洽、體系相對完整的制度，制度創(chuàng)新和理論突破使其在國家治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。隨著社會的不斷發(fā)展和進步，新的社會問題和公共利益損害風(fēng)險不斷出現(xiàn)，必將給我國國家治理帶來新的挑戰(zhàn)，檢察公益訴訟制度也將在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)中發(fā)揮更加重要的作用。因此，應(yīng)當(dāng)堅定檢察公益訴訟的制度自信，不斷完善其制度內(nèi)容和機制，并以此增強其國家治理功能，將其制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

王海軍 華東政法大學(xué)法律史研究中心研究員。