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深刻認識強縣擴權(quán)的改革邏輯

管理員

2025年04月28日 01:43

川觀智庫研究員 黃愛林

“擴權(quán)強縣”和“強縣擴權(quán)”文字次序的調(diào)換，體現(xiàn)了什么？

深刻認識強縣擴權(quán)的改革邏輯

名片

賈晉

西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究院副院長

吳振明

四川省區(qū)域科學學會副會長

姜松

重慶理工大學經(jīng)濟金融學院副院長

主要觀點

●強縣擴權(quán)邏輯基本遵循了行政管理權(quán)限與經(jīng)濟實力相匹配的原則，實力越強賦予越高的管理權(quán)限，支持縣域經(jīng)濟做強

●強縣擴權(quán)改革是“能力建設+精準放權(quán)+區(qū)域協(xié)同”的系統(tǒng)性變革，就是要實現(xiàn)財政改革與行政體制、要素配置、績效考核的深度融合，建立縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的長效機制

●擴權(quán)不是一步到位，而是需要動態(tài)調(diào)整

●要建立科學的權(quán)力下放機制，一方面依據(jù)縣域稟賦和實際精準確定“放權(quán)清單”，另一方面建立動態(tài)調(diào)整機制，實時跟蹤、定期評估

今年，“深化強縣擴權(quán)賦能改革”作為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的重要抓手之一，被寫入2025年四川省政府工作報告。川觀智庫梳理了近5年四川省的政府工作報告，發(fā)現(xiàn)這是5年來首次提出該項改革。而十多年前，包括四川在內(nèi)的多個地區(qū)就已經(jīng)推動過擴權(quán)強縣改革?！皵U權(quán)強縣”和“強縣擴權(quán)”，文字次序調(diào)換，是否體現(xiàn)了在擴大縣域發(fā)展自主權(quán)、推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的路徑上，改革思路的變化？為此，川觀智庫圍繞強縣擴權(quán)的改革邏輯、挑戰(zhàn)與路徑，對話多位專家學者，結(jié)合政策實踐展開深度探討。

邏輯一 基本遵循了行政管理權(quán)限與經(jīng)濟實力相匹配的原則

川觀智庫：郡縣治則天下安。不管是擴權(quán)強縣還是強縣擴權(quán)，都旨在通過擴大縣級政府的權(quán)限來提升縣域經(jīng)濟的活力和競爭力。那么，2025年四川省政府工作報告中提到的強縣擴權(quán)改革與過去實施的擴權(quán)強縣有何區(qū)別？

吳振明：強縣擴權(quán)改革是對擴權(quán)強縣的完善?！皵U權(quán)”和“強縣”二者文字位置的調(diào)換，體現(xiàn)出落腳點的變化。過去是通過擴大縣一級政府的財權(quán)、事權(quán)來推動發(fā)展，從而培育出強縣。而今，我們需要先選出一批強縣再來做擴權(quán)試點。為什么呢？因為過去擴權(quán)強縣是從以浙江為代表的東部地區(qū)興起，其縣域經(jīng)濟已發(fā)展起來，隨著大部分東部縣域的城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)急速集聚，舊有的縣級管理配置、權(quán)限難以支撐地方城市人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的管理，而需要放大權(quán)限，完善管理機制。這是有基礎的“擴權(quán)”，屬于問題倒逼型改革。但西部地區(qū)大部分縣域經(jīng)濟并未發(fā)展到這個階段，沒有這樣的城市人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)集聚度，并未形成城市規(guī)模經(jīng)濟。過去直接學習借鑒浙江等東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，在西部地區(qū)擴權(quán)強縣，結(jié)果整體效果不算顯著。所以如今四川選擇強縣來進行擴權(quán)，也是針對有需求的縣進行改革，是為了適配強縣進入新的發(fā)展階段。強縣擴權(quán)邏輯基本遵循了行政管理權(quán)限與經(jīng)濟實力相匹配的原則，實力越強賦予越高的管理權(quán)限，支持縣域經(jīng)濟做強。這樣看，強縣擴權(quán)與培育百強縣有著密切關聯(lián)。

賈晉：我認為，最大的變化是擴權(quán)對象的轉(zhuǎn)變。之前選擇擴權(quán)強縣的縣不一定都是經(jīng)濟很強的縣，而現(xiàn)在強縣擴權(quán)的對象主要是強縣，強縣才有內(nèi)生的擴權(quán)需求，要根據(jù)這些需求去給予權(quán)利。比如，我們基于四川的歷史數(shù)據(jù)建立了分析模型，結(jié)果表明，無論是從短期、中期以及較長期限的政策效果來看，擴權(quán)強縣政策對四川的縣域經(jīng)濟增長促進作用不算明顯。所以，現(xiàn)在的擴權(quán)是進一步針對已發(fā)展起來的強縣所進行的探索。

川觀智庫：落腳點變化導致擴權(quán)對象的轉(zhuǎn)變，在具體操作中，二者之間會有什么差別？

賈晉：擴權(quán)的內(nèi)容也有不同。強縣擴權(quán)實際應該擴的是縣域改革的自主權(quán)，強調(diào)更多的是改革，通過體制機制的變革來提升縣域管理能力。除了往下放權(quán)之外，還要求放中有變、放中有改，強調(diào)動態(tài)調(diào)整，把改革的權(quán)限適度給到縣域，讓縣域去自行探索并調(diào)整。一定要和本地的實際管理情況相結(jié)合，進行化學反應，而非粗放式地下放權(quán)力。最后，要注意如今縣域的作用發(fā)生了很大變化?？h域承擔了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化以及帶動鄉(xiāng)村振興的協(xié)同功能，賦予縣域的職能和功能增加了，所以擴權(quán)內(nèi)容上也會有調(diào)整。

姜松：在宏觀戰(zhàn)略導向方面，擴權(quán)強縣側(cè)重“行政手段”變革，以行政放權(quán)為核心，釋放、擴大縣級行政單元的經(jīng)濟管理權(quán)，目的是減少行政層級、降低成本，建設服務型政府。四川省提出的強縣擴權(quán)側(cè)重“市場手段”變革，以縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為前提，將縣域經(jīng)濟有機嵌入國家戰(zhàn)略設計，通過資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置、強化省級統(tǒng)籌與縣域能力雙輪驅(qū)動，旨在形成有效市場和有為政府的雙向賦能格局，全力服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設。

在微觀操作邏輯方面，擴權(quán)強縣改革的核心內(nèi)容是財政體制改革，通過“省直管縣”財政體制，提高縣級財政分成比例，直接減少市級財政截留，并以財政自主權(quán)為突破口，逐步擴展到土地審批、項目核準等經(jīng)濟領域，進而形成“財政直管—經(jīng)濟放權(quán)—行政擴權(quán)”的遞進式改革體系。強縣擴權(quán)應更加關注縣域本身與系統(tǒng)性功能重構(gòu)。首先，實行精準賦權(quán)，一是根據(jù)縣域經(jīng)濟實力來決定賦權(quán)能級，二是將經(jīng)濟管理、項目審批等核心權(quán)限下放至縣級，讓縣域根據(jù)市場需求靈活施策；再次，遵循市場化機制，給不同縣域配置相應的產(chǎn)業(yè)政策和金融政策；同時要綜合賦權(quán)，不僅限于經(jīng)濟領域的權(quán)責清單，更要引入社會管理、生態(tài)保護等領域的權(quán)力，并通過績效考核激勵地方政府提升營商環(huán)境。

理論上講，強縣擴權(quán)改革是“能力建設+精準放權(quán)+區(qū)域協(xié)同”的系統(tǒng)性變革，就是要實現(xiàn)財政改革與行政體制、要素配置、績效考核的深度融合，建立縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的長效機制。

邏輯二 操作過程注重建立“規(guī)則硬約束+過程軟引導”機制

川觀智庫：基于擴權(quán)強縣改革實踐的經(jīng)驗積累，結(jié)合四川實際情況，強縣擴權(quán)改革在落地操作的過程中應注意哪些問題？

賈晉：關鍵在于建立“規(guī)則硬約束+過程軟引導”機制。主要有三方面要注意。一是精細化擴權(quán)。擴的這個權(quán)要像我們扶貧一樣，精細化到縣域的需求，按需求為導向來擴權(quán)。建議實施“基礎權(quán)限+激勵權(quán)限”的分級賦權(quán)制度。二是動態(tài)化擴權(quán)。擴權(quán)不是一步到位，而是需要動態(tài)調(diào)整，可收可放。如建立動態(tài)監(jiān)管平臺，隨時跟蹤縣域行政審批、資金使用，省級部門定期評估權(quán)限使用效能，并根據(jù)實際調(diào)整權(quán)限目錄。三是完善評價機制。對擴權(quán)全過程進行有效監(jiān)督評價，創(chuàng)新考核機制，要將區(qū)域協(xié)同、生態(tài)保護等納入縣域考核，避免唯GDP導向。最關鍵還是要強化縣域內(nèi)部治理能力，確保擴充的權(quán)限接得住、用得好。

姜松：建議強縣擴權(quán)在改革過程中注重頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善配套舉措與制度保障。首先，在制度約束層面，要建立科學的權(quán)力下放機制。一方面，依據(jù)縣域稟賦和實際精準確定“放權(quán)清單”。在強縣中，精選出經(jīng)濟發(fā)展水平較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完善的縣域，適當下放更多的行政審批權(quán)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃權(quán)等；而對經(jīng)濟基礎和管理能力相對薄弱的縣域，可“漸進式”先下放一些與民生保障、基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的權(quán)力。另一方面，建立動態(tài)調(diào)整機制，實時跟蹤、定期評估。根據(jù)監(jiān)測、評估結(jié)果，及時調(diào)整“清單目錄”，確保強縣擴權(quán)改革效果。其次，規(guī)劃統(tǒng)籌方面，要堅持全省“一盤棋”意識進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和資源配置。對資源稟賦相似的縣域，可引導它們在同一產(chǎn)業(yè)鏈上進行差異化“縱向分工”，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。在資源配置上，根據(jù)縣域的發(fā)展規(guī)劃和實際需求，合理分配資金、土地、人才等要素資源，改進要素資源配置效率?？蓜?chuàng)新考核評價機制，建立“區(qū)域協(xié)同發(fā)展考核指標體系”等，引導各縣在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控、公共服務合作等方面強化合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。還需要強化區(qū)域合作和利益共享，探索建立“跨縣域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享機制”，通過稅收分成、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計共享等方式，保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地的利益，實現(xiàn)互利共贏。此外，要構(gòu)建全方位的監(jiān)管體系，構(gòu)建大數(shù)據(jù)實時監(jiān)管平臺，動態(tài)跟蹤縣域在行政審批、項目建設、資金使用等關鍵領域的權(quán)力行使。

邏輯三 通過強縣擴權(quán)更好推動百強縣或預備百強縣的發(fā)展

川觀智庫：強縣擴權(quán)的對象是經(jīng)濟強縣，全國縣域經(jīng)濟百強縣是經(jīng)濟強縣中的佼佼者。換言之，通過強縣擴權(quán)，能助益潛在百強縣的成長。那么在改革過程中，如何進一步鞏固和培育百強縣？

賈晉：通過強縣擴權(quán)更好推動百強縣或預備百強縣的發(fā)展，需把握三個關鍵點：一要聚焦培育新質(zhì)生產(chǎn)力，避免下放的權(quán)力用于簡單重復工業(yè)園區(qū)建設，立足縣域?qū)嶋H遴選特色場景和關鍵領域，將擴權(quán)轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力培育引擎；二要錨定三大戰(zhàn)略方向，重點投向新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的協(xié)同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的乘數(shù)效應；三要深化內(nèi)外聯(lián)動改革，建立“賦權(quán)+治理”雙輪驅(qū)動機制，通過行政管理能力升級和營商環(huán)境優(yōu)化，激活民營經(jīng)濟發(fā)展動能，確保放權(quán)實效。

姜松：從鞏固百強縣看，當前四川入選的7個全國百強縣展現(xiàn)出極為顯著的地理分布特征：5個坐落于成都平原經(jīng)濟區(qū)，另2個分別位于攀西經(jīng)濟區(qū)和川東北經(jīng)濟區(qū)，依托資源稟賦得以發(fā)展。這一發(fā)展格局也暴露出西部縣域發(fā)展所面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾。欲破解這一難題，建議著重施行兩項舉措。

其一，通過擴大縣級經(jīng)濟管理權(quán)限強化與中心城市的功能耦合。在用地指標審批、跨區(qū)域項目協(xié)調(diào)等方面賦予百強縣更大自主權(quán)，使其能夠突破行政壁壘，深度對接中心城市的資源輻射。中心城市于資源、技術以及人才等諸多方面具備顯著優(yōu)勢，百強縣理應積極探尋與中心城市協(xié)同發(fā)展的契合點，進而實現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢互補，在區(qū)域發(fā)展的宏大格局中錨定自身定位，提升經(jīng)濟實力與區(qū)域影響力。其二，以權(quán)限下沉推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈“四鏈融合”縱深發(fā)展。將高端人才引進審批、產(chǎn)業(yè)基金使用等關鍵權(quán)限直接下放至百強縣，建立縣域科技專項審批直通車，確保研發(fā)投入能精準對接產(chǎn)業(yè)升級需求。促使放權(quán)縣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)朝著智能化、綠色化以及高附加值方向轉(zhuǎn)型，不斷增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

從培育百強縣來看，要將差異化擴權(quán)作為制度創(chuàng)新的突破口。針對有潛力的工業(yè)縣，應實施產(chǎn)業(yè)鏈攻堅策略與權(quán)限精準匹配的“一鏈一策”賦權(quán)機制。圍繞核心產(chǎn)業(yè)將項目環(huán)評審批、用地指標調(diào)配等重要審批權(quán)限直接下放，賦予縣級政府更大的財政統(tǒng)籌權(quán)限，確保產(chǎn)業(yè)集群培育所需的基礎設施建設資金。對有潛力的農(nóng)業(yè)縣，可創(chuàng)新探索“三產(chǎn)融合”賦權(quán)模式。如下放集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)業(yè)設施用地混合利用等關鍵權(quán)限。探索建立“農(nóng)業(yè)特區(qū)”制度，賦予試點縣在農(nóng)產(chǎn)品深加工資質(zhì)審批、鄉(xiāng)村旅游項目備案等方面的自主決策權(quán)，構(gòu)建“以農(nóng)賦權(quán)、以權(quán)興農(nóng)”的良性發(fā)展機制。

吳振明：目前四川的百強縣存在一些挑戰(zhàn)。一是相較江浙地區(qū)，四川縣域產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力。二是品牌價值亟待提升，資源型產(chǎn)業(yè)占主導，但未轉(zhuǎn)化為品牌優(yōu)勢，產(chǎn)品附加值偏低。三是產(chǎn)業(yè)集聚度不足，縣域普遍存在“多而不強”問題，尚未形成高度專業(yè)化的主導產(chǎn)業(yè)集群，制約實體經(jīng)濟發(fā)展能級。

但是鞏固和培育百強縣，四川的后發(fā)優(yōu)勢顯著，戰(zhàn)略機遇疊加。同時，四川省內(nèi)協(xié)同潛力較大，通過構(gòu)建“中心城市—縣域”產(chǎn)業(yè)分工體系，可釋放全要素生產(chǎn)率提升空間。建議首先構(gòu)建“雙核驅(qū)動”產(chǎn)業(yè)格局。如成都來強化產(chǎn)業(yè)鏈兩端，即集中資源發(fā)展研發(fā)設計、營銷服務等高端環(huán)節(jié)；縣域來打造制造基地，依托人力及要素成本優(yōu)勢，承接成都勞動密集型制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，形成“中心城市研發(fā)+縣域制造”協(xié)同體系。其次要把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略機遇，主動對接東部沿海產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。優(yōu)化省內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間布局，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制。如宜賓可以將主城區(qū)轉(zhuǎn)型為創(chuàng)新中樞，制造環(huán)節(jié)下沉縣域。而且縣域一定要實施專業(yè)化培育戰(zhàn)略，重點聚焦1—2個主導產(chǎn)業(yè)，推動資源要素高度集聚，推動資源型產(chǎn)業(yè)品牌化升級，通過專業(yè)園區(qū)建設延伸產(chǎn)業(yè)鏈，借力國家戰(zhàn)略布局，爭取國家和省上的政策資源賦能。

川觀智庫：我們注意到，四川深入推進強縣擴權(quán)賦能改革，并提出支持20個左右有條件的縣（市）打造市域副中心，怎么看待二者的關系？

賈晉：我認為強縣擴權(quán)和發(fā)展市域副中心都是手段，最終目標還是發(fā)展縣域經(jīng)濟。

吳振明：強縣擴權(quán)可能會涉及一些打造市域副中心的縣，二者會有交叉，但不是因果決定的線性邏輯。從打造市域副中心的政策邏輯來看，是對中心城市輻射帶動能力不足、公共服務覆蓋不全等現(xiàn)實問題的解決策略。

【他山石】

從強縣擴權(quán)到擴權(quán)強縣——來自浙江的改革經(jīng)驗

浙江是全國率先進行擴權(quán)強縣改革的省份。中央財經(jīng)大學樊勇教授通過量化分析浙江省16個擴權(quán)縣（市）和31個未擴權(quán)縣（市）從1997—2008年的相關數(shù)據(jù)，得出結(jié)論：浙江省擴權(quán)強縣改革對縣域經(jīng)濟和財政收入均具有顯著的正向促進作用。2000年前后，全國一些省、自治區(qū)也開始了擴權(quán)強縣的探索。

作為擴權(quán)強縣的發(fā)起者和他山石，浙江在“擴權(quán)”的實踐中還有哪些值得借鑒的特點？經(jīng)梳理公開報道和研究論文發(fā)現(xiàn)，浙江針對縣域的擴權(quán)改革經(jīng)歷了由點到面的兩個階段：1992—2008年，選取經(jīng)濟發(fā)展較快的縣（市）實施強縣擴權(quán)、完善財政體制等，調(diào)整行政關系；2008—2011年，把下放權(quán)限惠及所有縣市，推進擴權(quán)強縣，優(yōu)化財稅政策。

第一個階段呈現(xiàn)三個特點。一是擴權(quán)賦能階段性深化。從1992年到2002年，浙江省相繼發(fā)布《關于擴大13個縣（市）部分經(jīng)濟管理權(quán)限的通知》《關于擴大部分縣（市）經(jīng)濟管理權(quán)限的通知》等政策，逐漸增加擴權(quán)縣范圍和擴權(quán)力度。2006年第四輪擴權(quán)改革則累計下放603項權(quán)限給義烏，擴權(quán)范圍從經(jīng)濟管理權(quán)擴大到經(jīng)濟社會管理權(quán)。二是財政激勵與市縣博弈平衡。通過調(diào)整財政增收分成比例與獎補政策，激發(fā)地方經(jīng)濟增長的動力，并解決財政失衡及城市發(fā)展資金不足的問題。1994年分稅制加劇市縣財政矛盾，浙江省通過轉(zhuǎn)移支付制度及差異化獎勵政策，如2003年施行的“兩保兩掛”補助和獎勵政策，向縣（市）傾斜，設定省對縣（市）的獎勵系數(shù)（10%）高于對市的獎勵系數(shù)（5%），緩解市縣競爭壓力。三是行政層級調(diào)整與緩沖機制。通過撤縣（市）設區(qū)來解決城市發(fā)展空間不足的問題，并將原混合體制下市縣之間經(jīng)濟競爭和行政隸屬的交叉關系，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓燃夡w制下的市與市轄區(qū)之間的領導與被領導關系。1992—2002年間，浙江先后撤銷 6個縣（市）設市轄區(qū)，擴大城市發(fā)展空間。但部分新設區(qū)保留原財政直管省體制，既理順行政隸屬關系，又為市縣利益調(diào)整提供過渡期。

第二個階段在前期強縣擴權(quán)基礎上，在全省全面實施擴權(quán)強縣改革，有序向縣一級下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限。這一階段主要有兩個特點。一是權(quán)力關系重構(gòu)。擴權(quán)改革以全省覆蓋取代局部試點，通過地方政府規(guī)章明確縣（市）職權(quán)，推動放權(quán)法制化。除規(guī)劃建設、重大資源配置等核心職能外，縣（市）獲得與地級市同等經(jīng)濟社會管理權(quán)，實現(xiàn)從選擇性放權(quán)到全面放權(quán)的轉(zhuǎn)變。二是財政激勵優(yōu)化。2008年整合財政政策，建立“分類分檔激勵獎補機制”：欠發(fā)達地區(qū)按三檔補助、兩檔獎勵支持，發(fā)達和較發(fā)達地區(qū)實施兩檔獎勵。同時完善稅收分成與轉(zhuǎn)移支付，如營業(yè)稅增收返還獎勵、提高地方增值稅分成比例，并加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，強化市縣財政自主權(quán)。

（川觀智庫研究員 黃愛林 整理）

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