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四川經(jīng)濟副中心建設(shè)研究

宋揚

2020年06月01日 08:19

曾全紅 趙倩倩

近年來，為破解發(fā)展不平衡不充分的問題，我國不少?。▍^(qū)）相繼建設(shè)了經(jīng)濟副中心。四川省鼓勵綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充及達州7個區(qū)域中心城市爭創(chuàng)全省經(jīng)濟副中心。本文對各地經(jīng)濟副中心城市進行比較研究，旨在為四川經(jīng)濟副中心城市建設(shè)提供參考。

全國經(jīng)濟副中心城市建設(shè)情況

1.發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國已有14個經(jīng)濟副中心城市（見表1），分布在廣東、河南、湖北、江西、甘肅、陜西和寧夏7個?。▍^(qū)），總體上看，呈現(xiàn)出五個發(fā)展特點：

（1）從地域分布看，經(jīng)濟副中心主要集中在中西部地區(qū)長江中游、關(guān)中平原等主要城市群。7個建有經(jīng)濟副中心的省（區(qū)）中，位于東部地區(qū)的只有廣東省，中部、西部地區(qū)各有3個省（區(qū)），中部為河南省、湖北省和江西省，西部為甘肅省、山西省以及寧夏回族自治區(qū)。

（2）從建設(shè)數(shù)量看，廣東、寧夏和江西均有3個經(jīng)濟副中心，廣東為珠海、汕頭、湛江，寧夏為石嘴山、固原、中衛(wèi)，江西為九江、上饒、贛州；湖北經(jīng)濟副中心有2個，分別為襄陽、宜昌；河南、甘肅、陜西經(jīng)濟副中心均只有1個，分別為洛陽、酒泉和寶雞。

（3）從培育模式看，以政府主動培育為主。國內(nèi)建有經(jīng)濟副中心的7個?。▍^(qū)），都出臺了相關(guān)規(guī)劃，明確了其地位。如《廣東省沿海經(jīng)濟帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》明確提出以珠海、汕頭和湛江為副中心。

（4）從發(fā)展趨勢看，越來越多的?。▍^(qū)）開始培育經(jīng)濟副中心，而且很多已建有經(jīng)濟副中心的省（區(qū)）著手培育新的經(jīng)濟副中心。如河南在鞏固提升洛陽中原經(jīng)濟副中心城市地位的同時，也在推動開封等新型副中心城市建設(shè)工作。

（5）從發(fā)展成效看，設(shè)置經(jīng)濟副中心對區(qū)域經(jīng)濟影響較大。宜昌、襄陽在2003年成為湖北經(jīng)濟副中心后，兩地經(jīng)濟總量占全省比重由2005年的9.3%和8.7%上升到2018年的10.3%和10.9%。進而推動湖北在全國排名由2005年的第12位提升到了2018年的第7位。

2.建設(shè)經(jīng)驗

（1）制度上予以支持。一是高配干部，宜昌、襄陽市委書記均由湖北省委常委擔(dān)任，在高層不斷推動下，保證經(jīng)濟副中心建設(shè)熱度始終不減。二是成立專職機構(gòu)，研究和督辦落實支持政策及措施，如陜西省設(shè)立了寶雞副中心城市建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。三是下放功能權(quán)限，結(jié)合實際選擇更為靈活的發(fā)展方式，如湖北省下放了工商審批等權(quán)限。

（2）功能定位上予以明確。在政府相關(guān)規(guī)劃中，在明確經(jīng)濟副中心地位的同時，明確其功能定位，與主中心呈錯位發(fā)展之勢。

（3）政策資金上予以傾斜。如陜西省每年安排15億元專項資金，支持寶雞副中心城市建設(shè)。河南省與洛陽市合作設(shè)立總規(guī)模為500億元的軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持洛陽市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

四川經(jīng)濟副中心標(biāo)準(zhǔn)體系分析

四川作為人口資源大省、幅員廣闊、經(jīng)濟區(qū)特征差異明顯，因此，有必要在環(huán)成都經(jīng)濟圈、川東北、川南經(jīng)濟區(qū)各培育一個副中心，最大程度輻射帶動各個區(qū)域經(jīng)濟板塊協(xié)同發(fā)展，提升全省經(jīng)濟整體高質(zhì)量發(fā)展。

1.四川經(jīng)濟副中心推進評價指標(biāo)體系

目前，我國尚未建立成熟的經(jīng)濟副中心城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，本文分析各?。▍^(qū)）經(jīng)濟副中心城市建設(shè)情況，同時結(jié)合四川實際，提出四川經(jīng)濟副中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要包括四個方面：一是經(jīng)濟綜合實力強，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟總量高，發(fā)展質(zhì)效好。經(jīng)濟實力能夠反映出經(jīng)濟副中心與主中心的互動能力和對周邊城市的輻射帶動能力。二是創(chuàng)新驅(qū)動水平高，主要體現(xiàn)在科教水平方面。創(chuàng)新驅(qū)動水平越高，越有助于提升經(jīng)濟發(fā)展效率，并服務(wù)于整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。三是區(qū)位交通條件優(yōu)，主要體現(xiàn)為與主中心距離適中，同時擁有高效便捷的綜合交通體系，實現(xiàn)經(jīng)濟副中心與主中心及周邊城市的高效往來。四是城市發(fā)展?jié)摿Υ?，主要體現(xiàn)在擁有較大的城市發(fā)展空間、相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模以及優(yōu)質(zhì)的教育衛(wèi)生醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施，輻射和影響經(jīng)濟腹地范圍較廣。鑒此，筆者建立了四川經(jīng)濟副中心城市推進評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包含4大類21項指標(biāo)，其中體現(xiàn)經(jīng)濟綜合實力的指標(biāo)有10項，體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動水平的指標(biāo)有3項，體現(xiàn)區(qū)位交通條件的指標(biāo)有3項，體現(xiàn)城市發(fā)展?jié)摿Φ闹笜?biāo)有5項（見表2）。依據(jù)該指標(biāo)體系，對省內(nèi)7個經(jīng)濟副中心候選城市按照所在經(jīng)濟區(qū)進行了分析研究，綜合評判。

（1）從成都平原經(jīng)濟區(qū)來看，候選城市中有綿陽、德陽、樂山3個位于成都平原經(jīng)濟區(qū)。綿陽更有條件率先成為經(jīng)濟副中心。一是從經(jīng)濟綜合實力看，綿陽市在總量指標(biāo)地區(qū)生產(chǎn)總值、全社會固定資產(chǎn)投資總額、社會消費品零售總額方面有很大的領(lǐng)先優(yōu)勢。2018年綿陽地區(qū)生產(chǎn)總值總量領(lǐng)先德陽89.92億元、樂山688.73億元。發(fā)展速度方面，2018年綿陽市增速為9%，與德陽市持平，領(lǐng)先樂山0.3個百分點。發(fā)展質(zhì)效方面，2018年綿陽市城鎮(zhèn)居民收入為3.44萬元，領(lǐng)先德陽0.02萬元、樂山0.07萬元，農(nóng)村居民收入高于樂山，比德陽市低0.05萬元。地方一般公共預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重高于德陽0.1個百分點，比樂山低1.4個百分點。規(guī)上工業(yè)利潤總額方面，綿陽與德陽、樂山有一定差距，德陽、樂山分別是綿陽的2.52倍、1.44倍。二是從創(chuàng)新驅(qū)動水平看，綿陽相較于德陽、樂山領(lǐng)先優(yōu)勢較大。2018年綿陽市R&D經(jīng)費投入高達152.4億元，投入強度為6.61%，分別是德陽市、樂山市的2.67倍、10.16倍，專利授權(quán)量6651件，高新技術(shù)企業(yè)272家。三是從區(qū)位交通條件看，綿陽雖距離成都120公里左右，但其發(fā)展仍具有一定的獨立性。德陽距離成都60公里，距離過近；樂山距離成都130公里左右，雖較為合適，但其在高速公路通車?yán)锍痰确矫娌蝗缇d陽，而且樂山至今還沒有機場。四是從城市發(fā)展?jié)摿?，綿陽2018年末常住人口、城區(qū)建成區(qū)面積、城鎮(zhèn)化率、每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)及高等院校在校生等指標(biāo)都要高于德陽和樂山。

（2）從川東北經(jīng)濟區(qū)看，南充比達州更有優(yōu)勢。一是從經(jīng)濟綜合實力看，南充的地區(qū)生產(chǎn)總值、全社會固定資產(chǎn)投資總額、社會消費品零售總額、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、地區(qū)生產(chǎn)總值增速及規(guī)上工業(yè)利潤總額等8項指標(biāo)高于達州，僅有城鄉(xiāng)居民人均可支配收入以及地方一般公共預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重2項指標(biāo)低于達州。二是從創(chuàng)新驅(qū)動水平看，南充在R&D經(jīng)費投入強度、專利授權(quán)數(shù)量、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量等方面都要優(yōu)于達州。三是從區(qū)位交通看，達州距離成都超過400公里，難以具備承接主中心外溢功能。南充距離成都250公里左右較為適宜。民航吞吐量以及高速公路通車?yán)锍谭矫妫?018年南充分別為94.29萬人次、543.17公里，領(lǐng)先達州44.29萬人次、119.58公里。四是從城市發(fā)展?jié)摿矗?018年南充城區(qū)建成區(qū)面積達145平方公里，是達州（100.3平方公里）的1.45倍，常住人口、城鎮(zhèn)化率、每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)和高等院校在校生等指標(biāo)也都要高于達州。

（3）從川南經(jīng)濟區(qū)看，宜賓比瀘州更有條件率先建成經(jīng)濟副中心。一是從經(jīng)濟實力看，宜賓地區(qū)生產(chǎn)總值總量、社會消費品零售總額、地區(qū)生產(chǎn)總值增速、人均GDP、農(nóng)村居民人均可支配收入和規(guī)上工業(yè)利潤總額6項指標(biāo)高于瀘州市。其中，2018年宜賓地區(qū)生產(chǎn)總值總量2026.37億元高于瀘州（1694.97億元）331.4億元，規(guī)上工業(yè)利潤總額372.28億元，是瀘州市（171.72億元）的2.17倍。二是從創(chuàng)新驅(qū)動水平看，2018年宜賓在專利授權(quán)量（1724件）、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量（52家）方面分別比瀘州（1787件、85家）少63件、33家，但在R&D經(jīng)費投入強度方面，宜賓高于瀘州0.48個百分點。三是從區(qū)位交通條件看，宜賓是國家級綜合交通樞紐、四川省南向開放樞紐，2018年民航吞吐量為97.49萬人次，領(lǐng)先瀘州73.98萬人次，隨著宜賓五糧液機場正式通航，聯(lián)通效力會更強。四是從城市發(fā)展?jié)摿矗?018年宜賓常住人口高于瀘州，其他指標(biāo)如城區(qū)建成區(qū)面積、城鎮(zhèn)化率、高等院校在校生方面稍遜于瀘州，但差距并不大。

2.制約因素

（1）與省外發(fā)展較好的經(jīng)濟副中心比較，四川建設(shè)經(jīng)濟副中心存在四個方面差距：一是經(jīng)濟綜合實力差距明顯。從地區(qū)生產(chǎn)總值看，2018年綿陽、宜賓和南充經(jīng)濟總量分別為2303.82億元、2026.37億元和2006.03億元，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重分別為86.9%、87.8%和81%。而洛陽、宜昌和襄陽地區(qū)生產(chǎn)總值都超過4000億元，最高的洛陽達到4640.8億元，分別是綿陽、宜賓和南充的2.01倍、2.29倍和2.31倍；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重大都超過90%，最高的珠海市達到98.3%，分別比綿陽、宜賓、南充高11.4個、10.5個和17.3個百分點（見表3、表4）。二是創(chuàng)新驅(qū)動水平存在一定差距。特別是在專利授權(quán)量以及高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量方面。2018年綿陽、宜賓、南充專利授權(quán)量分別為6651件、1724件和1442件，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量分別為272家、52家和52家。同年珠海專利授權(quán)量以及高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量分別為17090件、722家，專利授權(quán)量分別是綿陽、宜賓和南充的2.57倍、9.91倍和11.85倍。三是聯(lián)通能力尤其是民航及高速公路建設(shè)方面較弱。2018年四川省北向、東向、南向交通樞紐綿陽、南充和宜賓民航吞吐量分別達到393.9萬人次、94.29萬人次和97.48萬人次；高速公路里程分別達到412.27公里、543.17公里和258.55公里。同年珠海民航吞吐量達到1122萬人次，是綿陽的2.85倍；高速公路方面，襄陽、宜昌和九江都超過了600公里，江西贛州更是高達1490.26公里，是南充的2.74倍。四是城鎮(zhèn)化率方面差距尤為明顯。2018年綿陽、宜賓與南充城鎮(zhèn)化率分別為52.53%、49.64%及48.1%，只有綿陽高于全省平均水平（52.29%）0.24個百分點，宜賓、南充都低于全省平均水平。但是洛陽、宜昌與襄陽已步入“60%”的大關(guān)，珠海達到90.08%，而經(jīng)濟總量遠不如四川7個經(jīng)濟副中心候選城市的石嘴山2018年城鎮(zhèn)化率也超過了70%。

（2）四川建設(shè)經(jīng)濟副中心城自身的不足。一是頂層設(shè)計等保障性執(zhí)行措施不足。與其他?。▍^(qū)）“指定”經(jīng)濟副中心的方式不同，四川是引導(dǎo)區(qū)域中心城市爭創(chuàng)副中心。但經(jīng)濟副中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條件確定和權(quán)威評價指標(biāo)體系設(shè)計等頂層保障性執(zhí)行措施的暫時性缺位不利于

全省經(jīng)濟副中心建設(shè)。二是經(jīng)濟規(guī)模普遍不大，且與主中心差距逐年拉大。經(jīng)濟副中心城市必須具備一定的體量和規(guī)模，在經(jīng)濟中心城市和一般城市之間形成梯次型聯(lián)動格局。四川建設(shè)經(jīng)濟副中心城市經(jīng)濟總量需要達到3000億-5000億元。但目前，候選城市中經(jīng)濟總量最高的綿陽不過2300億元左右。按地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速9%左右測算，至少需要4-5年才能達到總量目標(biāo)。其他經(jīng)濟總量小于綿陽的要達到這個目標(biāo)所需時日更長。此外，雖然近年候選城市地區(qū)生產(chǎn)總值增速高于全省平均水平、快于成都，但總量僅相當(dāng)于成都的1/9-1/6，且差距逐年拉大。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，部分城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力不強。2018年候選城市中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占比均未超過90%。從支柱產(chǎn)業(yè)看，襄陽、宜昌支柱產(chǎn)業(yè)都有汽車、裝備制造等，與綿陽、德陽有一定的相似性，但產(chǎn)值卻存在差距，2018年襄陽汽車產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值2149億元，而德陽僅為206.3億元。同時，同質(zhì)化競爭較為明顯。從各地十三五規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來看，7個經(jīng)濟副中心候選城市規(guī)劃均將電子信息、新能源汽車等作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，相似度較高。四是互聯(lián)互通能力不足，開放水平不高。各城市間鐵路網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，尤其是高鐵運營里程不足、等級偏低，候選城市與全國主要經(jīng)濟中心城市交通通達度不高。宜賓、瀘州擁有長江黃金水道的優(yōu)勢，但是受限于下游地區(qū)航道等級和三峽船閘制約嚴(yán)重，通航能力較弱。2018年，候選城市中除綿陽、瀘州外貿(mào)依存度在10%以上外，其他城市均較低，其中，德陽、樂山在5%左右，而南充、達州尚未突破1%。反觀九江、上饒、洛陽等經(jīng)濟副中心，外貿(mào)依存度都已達到15%左右。五是城鎮(zhèn)化水平相對較低。2018年候選城市城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平（59.58%），僅有綿陽（52.53%）、德陽（52.4%）城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平（52.29%），達州與全省平均水平相差近7個百分點。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各?。▍^(qū)）統(tǒng)計公報及年鑒整理，下同。

注：“-”代表數(shù)據(jù)未公布或沒有此方面數(shù)據(jù)。

政策建議

1.完善工作推進機制，推動經(jīng)濟副中心建設(shè)工作

一是高規(guī)格組建“四川經(jīng)濟副中心建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，明確經(jīng)濟副中心發(fā)展目標(biāo)、功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及評價方法，引導(dǎo)候選城市完善發(fā)展思路和規(guī)劃。二是建立省級部門、候選城市聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、交通建設(shè)等領(lǐng)域重大事項。

2.優(yōu)先考慮重大產(chǎn)業(yè)布局，壯大城市綜合實力

一是在重大產(chǎn)業(yè)項目布局方面，根據(jù)候選城市綜合情況，優(yōu)先向其傾斜。同時在基礎(chǔ)設(shè)施、要素保障和人才發(fā)展等方面出臺具體支持舉措。二是制定負面清單，下放部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限，增強候選城市發(fā)展自主性。三是通過搭建與主中心協(xié)同發(fā)展平臺、共建協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)、探索利益分享機制等，深化與成都的全方位合作。

3.依托城市自身資源要素，差異化發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

一是圍繞“5+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系①，依托候選城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，按照差異化協(xié)同發(fā)展原則，明確候選城市發(fā)展方向。同時充分發(fā)揮重大項目示范引領(lǐng)帶動作用，著力優(yōu)化調(diào)整候選城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是加快制定全省重點產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃，明確2-3個產(chǎn)業(yè)主攻方向，由省級層面統(tǒng)籌布局重大產(chǎn)業(yè)項目，以避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭。

4.暢通城市對外聯(lián)系大通道，提升開放水平

一是加快打通候選城市直達全國主要經(jīng)濟區(qū)的高鐵出川大通道。不斷完善城際快速路網(wǎng)、支線運輸機場布局。整合瀘州、宜賓和樂山的港口資源，建設(shè)長江上游航運中心。二是以四川自貿(mào)試驗區(qū)開放合作平臺為抓手，如支持有條件的候選城市設(shè)立國家綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易港及口岸機場等，提升開放水平。三是健全招商機制，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟，對標(biāo)世界銀行營商環(huán)境評價體系，著力構(gòu)建法治化、國際化、市場化、便利化的營商環(huán)境，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，深化“最多跑一次”改革。

5.積極探索候選城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

一是支持候選城市以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、完善城市功能、提升城市品質(zhì)為重點，加快推進城市總體規(guī)劃修編，為承接重大產(chǎn)業(yè)項目落地預(yù)留空間。二是以體制改革為抓手，搞活城市建設(shè)。可嘗試將城市建設(shè)、管理權(quán)限按照屬地原則有序下放到縣（區(qū)）。三是抓好中心城區(qū)建設(shè)和管理。統(tǒng)籌新區(qū)建設(shè)和舊城改造，科學(xué)規(guī)劃和布局中心城區(qū)功能，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，著力提升城市形象和品位，切實增強城市綜合承載能力、要素集聚能力和科學(xué)管理能力，進而增強區(qū)域輻射、吸納帶動能力。四是加快縣城和特色小鎮(zhèn)建設(shè)。全面提升中心城區(qū)、縣城、特色小鎮(zhèn)與旅游景區(qū)的規(guī)劃設(shè)計水平，培育打造一批商貿(mào)、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)及文化強鎮(zhèn)。

注釋：

 ①“5+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：“電子信息、裝備制造、食品飲料、先進材料、能源化工”五個支柱產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟。

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