怎樣建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府？
——八談深入學習貫徹十八屆三中全會精神
胡小文
2013年12月09日 00:00
《 光明日報 》 2013年12月08日十八屆三中全會指出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求，是全面深化改革的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體工程。
建設(shè)服務(wù)型政府的依據(jù)
上世紀50年代，適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制運行的需要，我們按照全能政府的理念設(shè)定政府職能并構(gòu)建政府體系。這個時期的政府負責對全社會的物質(zhì)資料生產(chǎn)進行全面的計劃安排、監(jiān)督實施，對全社會的物資交換與流通進行嚴格的價格管控和行政管控，對計劃體制內(nèi)所有成員的薪金、收入作嚴格的制度性安排，對全社會所需要的安保、教育、醫(yī)療、勞保等公共性服務(wù)進行統(tǒng)一的計劃配置等等。這是主要依靠行政方式進行社會管理的政府。改革開放過程中，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，伴隨加入世界貿(mào)易組織，伴隨我國法治化進程，政府職能發(fā)生了很大改變，主要表現(xiàn)為政府行政管控的領(lǐng)域、空間被壓縮，政府職權(quán)的行使在一定程度上受到法律、法規(guī)約束。但是，傳統(tǒng)的全能政府觀念在很大程度上仍然支配著政府管理理念，使得政府管理行為在許多方面與市場經(jīng)濟體制運行的要求相沖突。這種情況既影響政府在公眾心目中的公正形象，也在很大程度上壓抑了市場經(jīng)濟體制優(yōu)化資源配置的功能。
十八屆三中全會明確提出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是從市場與政府關(guān)系的角度，對政府職能的全新定位。要搞好市場經(jīng)濟，就要正確界定政府職能，處理好市場與政府的關(guān)系。承認、確定市場在資源配置中起決定性作用，那么政府在資源配置中的作用就應(yīng)當是輔助性的。相對于市場而言，政府在人們的經(jīng)濟活動與交往中的職能應(yīng)當是服務(wù)性的。這應(yīng)當是建設(shè)服務(wù)型政府的基本根據(jù)。
服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵
第一，服務(wù)型政府不是不管事、不作為政府，而是要給市場經(jīng)濟體制良好運行提供積極的服務(wù)和保障。市場不是萬能的，也有配置資源失靈的風險，所以政府有為市場提供宏觀調(diào)控服務(wù)的職能。宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。實施宏觀調(diào)控需要健全宏觀調(diào)控體系，其中以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，配合以產(chǎn)業(yè)政策、價格政策的適當運用，并力求在運用這些調(diào)控手段時增強前瞻性、針對性、協(xié)同性。同時，政府應(yīng)積極促成國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的形成，努力推動國際經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)完善，為國內(nèi)經(jīng)濟運行提供良好外部環(huán)境條件。
服務(wù)型政府要給市場經(jīng)濟運行提供監(jiān)管服務(wù)。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，對占據(jù)市場份額過大的壟斷行為、不正當競爭行為、生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品侵害消費者權(quán)益行為、侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為、破壞環(huán)境行為等嚴格依法查禁和懲處。
服務(wù)型政府要給市場活動主體提供各種公共性服務(wù)。在中央政府加強宏觀調(diào)控職能的同時，地方政府要加強公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護等職責。政府要提供的基本公共服務(wù)，主要包括安保、教育、衛(wèi)生、文化、社保等事項。政府有義務(wù)建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化。提供公共服務(wù)包括加大政府購買公共服務(wù)力度、推廣購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托的方式向社會購買。
第二，服務(wù)型政府不是總攬一切的全能政府，而是要以簡政放權(quán)為原則，全面正確履行政府職能。服務(wù)型政府要全面正確地履行職能，就要尊重市場配置資源的決定性作用，淡化自身傳統(tǒng)上的投資主體角色，確立企業(yè)投資主體地位。政府可以通過強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制。一般的投資項目決策，應(yīng)由企業(yè)依法依規(guī)自主決定。政府需要行使審批職權(quán)的是那些關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及國家重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的投資項目。現(xiàn)實中仍然存在行政審批事項過多、政府行政審批權(quán)過大的弊端，需要進一步簡政放權(quán)，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理。凡屬市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消政府審批。凡屬必須保留的行政審批事項，要以提高審批效率為著力點，規(guī)范審批活動。
服務(wù)型政府要全面正確地履行職能，就要遏制泛行政化趨勢，使政府的事務(wù)歸政府，社會的事務(wù)歸社會。事業(yè)單位與政府職能部門身份混淆不清，是影響政府正確履職、提供良好社會服務(wù)的重要原因。需要加快事業(yè)單位分類改革，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。
第三，服務(wù)型政府不是組織雜亂、力量軟散政府，而是要優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，提升治理能力和服務(wù)能力。政府要給市場和社會提供有效、讓服務(wù)主體滿意的服務(wù)，就要大力提升自身的治理能力和服務(wù)能力。深化政府機構(gòu)改革是這種能力提升的重要保障。要優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互監(jiān)督的原則，完善行政運行機制。政府各個部門要明確職責、理順關(guān)系，同時要統(tǒng)籌理順政府部門與黨群機構(gòu)的關(guān)系。根據(jù)精簡機構(gòu)、提高效率的原則，積極穩(wěn)妥實施大部門制。政府機構(gòu)改革還包括優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，對行政區(qū)劃設(shè)置做科學研究、充分論證，在有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。還要推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化，嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。
服務(wù)型政府是依法為市場為社會服務(wù)的法治政府
貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設(shè)法治政府，是政府真正履行服務(wù)職能的前提。建設(shè)法治政府要努力做到以下要求：
第一，要樹立依法辦事意識。執(zhí)行法律是政府及其所有工作人員的首要職責。政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學法、守法、用法，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。提高法律意識的主要渠道是學法。要完善行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學法制度、行政工作人員和執(zhí)法人員法律培訓制度、任職晉升人員法律知識考試和考核制度等，促進法律知識學習，強化法律意識培育。
第二，要加強制度建設(shè)。要重點加強有關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)，加強法規(guī)的科學化、民主化、程序化，確保法規(guī)體現(xiàn)人民群眾的意志，謹防單方面體現(xiàn)部門意志，謹防小范圍體現(xiàn)專家意見；還要健全規(guī)范性文件的制定程序，強化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。
第三，要堅持科學決策。各級政府及其行政部門要健全重大行政決策規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。還要建立和完善行政決策風險評估機制，加強重大決策跟蹤反饋和責任追究。對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。
第四，要規(guī)范公正文明執(zhí)法。各級行政機關(guān)要嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責，加大行政執(zhí)法力度，嚴厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護、社會治安等方面的違法案件，維護公共利益和經(jīng)濟社會秩序。地方各級政府要排除地方保護主義，杜絕選擇性執(zhí)法；排除人情干擾，杜絕不公正執(zhí)法；排除權(quán)力意識，杜絕粗暴執(zhí)法。各級政府要著力加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。
第五，要全面推進政務(wù)公開。政務(wù)公開首先是信息公開。各級政府要認真貫徹實施政府信息公開條例，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開；要重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。政務(wù)公開包括辦事公開。所有面向社會服務(wù)的政府部門、政府下屬的事業(yè)單位、由政府購買公共服務(wù)的社會組織都要依法公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，確保政府提供的服務(wù)公正。
第六，要強化行政監(jiān)督和問責。上級行政機關(guān)要切實加強對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，及時糾正違法或者不當行政行為。審計部門、監(jiān)察部門要全面履行法定職責，加強財政、預(yù)算、投資審計和各種專項審計，加強對行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為的監(jiān)察和問責，嚴肅追究違法違紀人員的責任，促進行政機關(guān)廉政勤政建設(shè)。
（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執(zhí)筆：張恒山）