張卓元：混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式
胡小文
2013年11月22日 00:00
經(jīng)濟(jì)日報(bào)2013年11月22日黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出，全面深化改革，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用。而在布局經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)，首先是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，還特別提出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國有企業(yè)改革、完善基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。
一、堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)一步夯實(shí)中國特色社會主義的重要支柱
公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。
1997年黨的十五大確立公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度以來，我國公有制經(jīng)濟(jì)特別是國有經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都有巨大的發(fā)展。1998年，國有工商企業(yè)凈資產(chǎn)總額為5.03萬億元，而到2013年8月，國有企業(yè)（不包括國有金融類企業(yè)）凈資產(chǎn)30.4萬億元，其中僅國有中央企業(yè)凈資產(chǎn)總額就達(dá)16.1萬億元。非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，1995年，個(gè)體工商戶2529萬戶，從業(yè)人數(shù)4614萬人，而到2012年底，個(gè)體工商戶已達(dá)4059萬戶，從業(yè)人數(shù)約8000萬人，資金總額1.98萬億元；1995年，私營企業(yè)65.5萬戶，從業(yè)人數(shù)956萬人，注冊資金2621億元，而到2012年底，私營企業(yè)已達(dá)1086萬戶，從業(yè)人數(shù)超過1.2億人，注冊資金超過31萬億元。這些事實(shí)充分說明，我國基本經(jīng)濟(jì)制度是適合社會生產(chǎn)力發(fā)展要求的，這一制度安排有利于激發(fā)各種所有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供了廣闊的空間。
今后，為鞏固和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，首先需要從思想認(rèn)識上明確，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這是《決定》的一個(gè)亮點(diǎn)。我們要認(rèn)識到，我國仍然處于而且將長期處于社會主義初級階段，在建設(shè)中國特色社會主義過程中，發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推動技術(shù)創(chuàng)新、提供就業(yè)崗位、增加居民收入、增加國家稅收、滿足人民群眾日益增長的多方面的物質(zhì)和文化需要等，都具有重要的和不可替代的作用。新的工業(yè)革命和技術(shù)革命昭示我們，未來許多產(chǎn)品將向個(gè)性化差異化發(fā)展，生產(chǎn)社會化規(guī)?；粩喟l(fā)展并不是普遍適用的鐵的規(guī)律。因此，我們要確認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)同公有制經(jīng)濟(jì)一樣，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在制定各項(xiàng)方針政策和實(shí)際工作中消除所有制歧視，包括消除各種隱性壁壘，繼續(xù)支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
與此同時(shí)，要繼續(xù)兩個(gè)毫不動搖?！稕Q定》指出，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。
關(guān)于這個(gè)問題，近兩三年在理論界和工商界對以公有制為主體有兩種差距較大的看法。有的理論界人士鑒于這些年非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對GDP的貢獻(xiàn)率已超過一半，就認(rèn)為公有制為主體已被突破，社會主義的根基受到動搖，主張限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行再公有化；而有的工商界人士則認(rèn)為，當(dāng)前現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動實(shí)際上已經(jīng)是民營經(jīng)濟(jì)為主體，如果繼續(xù)堅(jiān)持以公有制為主體，似乎名不副實(shí)，也不利于鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這兩種認(rèn)識都是不完全的。黨的十五大在確立基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，對公有制的主體地位的涵義有非常明確的規(guī)定，指出：“公有制的主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產(chǎn)在社會總資產(chǎn)中占優(yōu)勢；國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用?！爆F(xiàn)在，我國國有工商企業(yè)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、城市土地資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、農(nóng)村集體所有土地資產(chǎn)等公有資產(chǎn)，在社會總資產(chǎn)中占有絕對優(yōu)勢，國有經(jīng)濟(jì)牢牢控制著國民經(jīng)濟(jì)命脈并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用，這恐怕是不會有人懷疑的。因此，我國到目前為止，公有制的主體地位是鞏固的，沒有受到動搖。同時(shí)，黨的十五大關(guān)于公有制主體地位涵義的解釋，為非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給出了巨大的空間，堅(jiān)持公有制為主體不會影響或限制非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
為激發(fā)各種所有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，一是要同等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯；二是要賦予各種所有制經(jīng)濟(jì)同等使用各種生產(chǎn)要素的權(quán)利；三是要營造公開、公平、公正競爭的市場環(huán)境。
二、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是今后完善基本經(jīng)濟(jì)制度的著力點(diǎn)
《決定》對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)特別重視，并作出重要新論斷：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。”要求“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，為深化國有企業(yè)改革、國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整進(jìn)一步指明了方向，為非公有資本參與國有企業(yè)改革改組、與其他資本平等競爭進(jìn)一步指明了方向，是今后完善基本經(jīng)濟(jì)制度的重要著力點(diǎn)。
改革開放以來，我們黨一直在努力尋找公有制和基本經(jīng)濟(jì)制度有效的實(shí)現(xiàn)形式。1993年，黨的十四屆三中全會決定提出：“隨著產(chǎn)權(quán)的流動和重組，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位越來越多，將會形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)?！?997年，黨的十五大報(bào)告提出：“公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化。”“要努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。股份制是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式，有利于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，有利于提高企業(yè)和資本的運(yùn)作效率，資本主義可以用，社會主義也可以用?！?999年，黨的十五屆四中全會決定指出：“國有大中型企業(yè)尤其是優(yōu)勢企業(yè)，宜于實(shí)行股份制的，要通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)相互參股等形式，改為股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?！?002年，黨的十六大報(bào)告提出：“除極少數(shù)必須由國家獨(dú)資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?！?003年，黨的十六屆三中全會提出：“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化不斷發(fā)展的趨勢，進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！边@次《決定》對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作用和意義的論斷，是我們黨以往有關(guān)論斷的繼承和發(fā)展，是我國改革發(fā)展實(shí)踐和認(rèn)識進(jìn)一步深化的成果。
大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)中所特有的。西方市場經(jīng)濟(jì)國家，有很多合伙制企業(yè)和股份制企業(yè)，但一般都是建立在私有制基礎(chǔ)上的私人合伙和私人入股而不是不同所有制資本的結(jié)合。我國出現(xiàn)和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要源于國有企業(yè)改革，源于尋找國有制同市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的形式和途徑，源于現(xiàn)階段實(shí)行的適合中國國情的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即現(xiàn)代公司制，而規(guī)范的現(xiàn)代公司制是股權(quán)多元化的，除了原有的國有資本外，還要吸收其他非國有資本作為戰(zhàn)略投資者，公司公開上市還會有大量的民營企業(yè)和股民持有公司股票。我國經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)踐證明，國有企業(yè)進(jìn)行公司制股份制改革，可以實(shí)現(xiàn)國有制同市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，使國有制找到了能有效促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式。我國經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)踐還表明，在對原有公有制特別是國有制進(jìn)行改革的同時(shí)，允許體制外非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一項(xiàng)非常成功的增量改革。在經(jīng)濟(jì)改革的強(qiáng)力推動下，我國經(jīng)濟(jì)迅速起飛，經(jīng)濟(jì)增速三十多年平均達(dá)到近兩位數(shù)，在此基礎(chǔ)上，不僅國有資本成倍大幅度增長，各種民間資本和居民儲蓄存款也大量增加。現(xiàn)在，私營企業(yè)上千萬戶，注冊資金30多萬億元；據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年民間固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資（37.5萬億元）的比例達(dá)到61.3%；1978年，我國居民儲蓄余額只有210.6億元，而到2013年8月，居民儲蓄余額已達(dá)43萬億元，其中定期存款額超過27萬億元。大量民間資本要求拓寬投資渠道，從而為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。
實(shí)際上，從20世紀(jì)90年代開始，我國實(shí)施允許國內(nèi)民間資本和外資參與國有企業(yè)改組改革的政策，國有企業(yè)包括金融企業(yè)大量上市，大大促進(jìn)了混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。就以最賺錢的銀行業(yè)來說，民間資本占的比重就不低。銀監(jiān)會年報(bào)顯示，截至2012年底，股份制商業(yè)銀行總股本中民間資本占比達(dá)到45%，而城市商業(yè)銀行總股本中民間資本占比則超過半數(shù)，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)股本中民間資本占比超過90%。到2012年，我國已有2494個(gè)境內(nèi)上市公司，股票市值達(dá)23萬億元,占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的43%，股票有效賬戶數(shù)14046萬戶。中國上市公司相當(dāng)大部分是由國有資本參股控股的，它們是典型的混合所有制經(jīng)濟(jì)。根據(jù)國務(wù)院國資委材料，至2012年底，國有控股上市公司953家，占我國A股上市公司數(shù)量的38.5%；市值13.71萬億元，占A股上市公司總市值的51.4%。根據(jù)歷年《中國稅務(wù)年鑒》材料，從1999年到2011年，混合所有制經(jīng)濟(jì)對全國稅收的貢獻(xiàn)率是逐年提高的，1999年占11.68%，2005年占36.57%，2011年占48.52%。這反映了混合所有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的實(shí)況。今后，要允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股。2013年9月6日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，盡快在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域向民間資本推出一批符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、有利于轉(zhuǎn)型升級的項(xiàng)目，形成示范帶動效應(yīng)，并在推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，首先有利于國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力。國有資本對自己應(yīng)承擔(dān)的公共建設(shè)項(xiàng)目，積極引進(jìn)社會資本一同建設(shè)，可以直接放大國有資本功能，還可由于投資主體多元化而改善公司治理，提高效率和競爭力。比如北京市國有首創(chuàng)集團(tuán)和香港地鐵公司共同投資建成的北京市地鐵4號線，總投資150多億元，引資46億元，就是一個(gè)比較搶眼的例子。北京市發(fā)改委2013年7月底還發(fā)布了關(guān)于引進(jìn)社會資本推動市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)方案，以軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮(zhèn)域供熱等6個(gè)領(lǐng)域?yàn)樵圏c(diǎn)，擬推出126個(gè)項(xiàng)目，總投資3380億元，引進(jìn)社會資本1300億元，其中有不少也是實(shí)行共同投資的。這也是在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)推進(jìn)市場化改革的重要事例。統(tǒng)計(jì)數(shù)字還表明，2010、2011、2012年，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)利潤率，國有及國有控股企業(yè)分別為4.9%、5.4%、4.6%，股份制企業(yè)分別為6.6%、8.4%、7.6%，說明混合所有制經(jīng)濟(jì)效益較高。今后，要適當(dāng)減持國有股份占比很高的股份公司的國有股，讓更多的非國有資本參股，尤其要盡可能吸收新的戰(zhàn)略投資者；劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金，以便更好地應(yīng)對人口老齡化趨勢可能導(dǎo)致的養(yǎng)老基金缺口，社會保障基金也是具有越來越大實(shí)力的國有資本主體，是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要力量。與此同時(shí)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，也有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)有利于國有資本和其他民間資本在企業(yè)（公司）內(nèi)部實(shí)現(xiàn)同等使用生產(chǎn)要素和公平受益，所以對民間資本也是有利的。
可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革深化，產(chǎn)權(quán)多元、自主經(jīng)營、治理規(guī)范的混合所有制經(jīng)濟(jì)，將會有長足的發(fā)展，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要微觀主體。
三、國有資產(chǎn)監(jiān)管要逐步從管國有企業(yè)為主向管國有資本為主轉(zhuǎn)變
積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，就要完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要從管國有企業(yè)為主向管國有資本為主轉(zhuǎn)變。2003年以來，按照黨的十六大報(bào)告的精神，我國推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，中央政府和省地兩級地方政府均成立了國資委，基本上結(jié)束了“五龍治水”、內(nèi)部人控制的局面，國有工商企業(yè)發(fā)展和改革均取得重大進(jìn)展。今后，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，最重要的是要進(jìn)一步真正解決好國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“只當(dāng)老板不當(dāng)婆婆”以及明確國有資產(chǎn)職能定位問題。針對這種情況，《決定》對今后國有資產(chǎn)管理體制改革作出以下部署：以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。
今后，需要很好界定國有資本的職能?？偟恼f，國有資本可以分為公益性和收益性兩大類。公益性資本主要投資于提供公共服務(wù)和保障領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中普遍服務(wù)部分；收益性資本主要投資于重要競爭性產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，包括投資于引領(lǐng)科技進(jìn)步、具有國際競爭力、進(jìn)入世界500強(qiáng)的大型企業(yè)和跨國公司。與上述國有資本職能相適應(yīng)，組建若干國有資本運(yùn)營公司，分別制定不同類公司對各個(gè)企業(yè)的出資和投資方式，確定它們的經(jīng)營目標(biāo)和考核體系。例如，對公益性資本運(yùn)營公司，就不能以資本增值作為主要考核指標(biāo)，而應(yīng)著重在成本控制、服務(wù)質(zhì)量等方面提出要求。這些，都需要在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步完善。
完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要方面?！稕Q定》要求，“提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二〇二〇年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生?！蔽覈鴱?994年起，國有企業(yè)利潤留給企業(yè)，當(dāng)時(shí)國有企業(yè)處境比較困難，1997年全國國有企業(yè)利潤才幾百億元，半數(shù)國有企業(yè)虧損。所以，當(dāng)時(shí)規(guī)定國有企業(yè)利潤不上繳是可以理解的。此后，國有企業(yè)利潤大幅度增加，2006年突破1萬億元，2007年達(dá)1.62萬億元，其中中央企業(yè)利潤近萬億元。在這種情況下，繼續(xù)維持企業(yè)利潤留給企業(yè)顯然已不合適。2007年12月，財(cái)政部和國務(wù)院國資委發(fā)文規(guī)定，中央企業(yè)分三類分別向財(cái)政部上繳10%、5%利潤和三年暫不上繳利潤。地方國有企業(yè)由地方國資委決定利潤上繳制度。經(jīng)過三年試運(yùn)行，2011年初國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2011年起將5個(gè)中央部門（單位）和2個(gè)企業(yè)集團(tuán)所屬共1631戶企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，同時(shí)適當(dāng)提高資本收益收取比例。其中，資源類企業(yè)由10%提高到15%，一般競爭類企業(yè)由5%提高到10%，軍工科研類企業(yè)收取5%。這幾年，不少人認(rèn)為國有企業(yè)利潤上繳比例偏低，希望能達(dá)到國際上國有企業(yè)平均分紅比例30%的水平。還有，國有企業(yè)上繳利潤應(yīng)調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算，主要用于保障和改善民生，而不要留在國有企業(yè)中調(diào)劑使用。我體會，這次三中全會有關(guān)決定正是根據(jù)上述情況作出的。
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