中農(nóng)辦負責人詳解十八屆三中全會農(nóng)村改革亮點
梅玉
2013年11月19日 00:00
人民日報建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場
必須堅持嚴格的土地用途管制。小產(chǎn)權(quán)房不合法原因在于不符合土地利用規(guī)劃
記者：十八屆三中全會指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。很多人認為，農(nóng)民集體土地和城市建設(shè)用地的權(quán)能不同，是由于所有制不同造成的。怎么認識這個問題？
陳錫文（中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任）：所有制不同是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一大主要區(qū)別。城鎮(zhèn)土地歸國有，就是全民所有，所有權(quán)和使用權(quán)范圍相當廣泛，全體國民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對每一個農(nóng)民來說，集體的概念是非常具體的，我這個集體的土地就不是別的集體所有的。
除了所有制不同，城鄉(xiāng)土地更大的區(qū)別體現(xiàn)在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設(shè)。農(nóng)村土地更重要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供農(nóng)產(chǎn)品，但為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，農(nóng)村也需要搞點建設(shè)，而農(nóng)村的建筑主要是農(nóng)民自用的。
有人說小產(chǎn)權(quán)房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實根源不在這里，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不是用來建商品住宅的。小產(chǎn)權(quán)房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制。
我國嚴格保護耕地作為基本國策不會改變，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則也不能突破。這是全世界通行的做法。土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不應當理解為“不用規(guī)劃，只要有地想干什么都行”。
十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設(shè)計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結(jié)各地試點實踐中的好做法好經(jīng)驗，推動制度設(shè)計向前推進。
推進城鄉(xiāng)要素平等交換
征地對農(nóng)民補償標準較低，農(nóng)民不太滿意
記者：三中全會指出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，應該怎么看？
陳錫文：我國現(xiàn)行的土地制度確實有些矛盾和問題，目前比較突出的是，城市征地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。改革可以從兩方面著手。一方面對仍然需要征收的土地，即農(nóng)民集體土地還是要轉(zhuǎn)化為國有土地才能用來搞城市建設(shè)的，要提高征地補償標準，讓農(nóng)民感覺不吃虧。實際上，現(xiàn)在很多地方都在這么做了。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)出的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務院可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。
另一方面，征地制度也要進行改革，農(nóng)民的土地能否不改變所有權(quán)就能進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場？就是三中全會《決定》提出的，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下以多種方式實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。那樣，原來依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在轉(zhuǎn)為供社會使用的建設(shè)用地時，就不改變土地的農(nóng)民集體所有權(quán)。此外，國土資源部已有相關(guān)試點，比如留地安置，城市建設(shè)征用農(nóng)村土地后留出一部分非農(nóng)建設(shè)用地歸農(nóng)民使用，農(nóng)民在獲得被征農(nóng)地的補償后，還有一部分建設(shè)用地可用來開發(fā)，獲得更長期的收益。
賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利
不是新分給農(nóng)民新財產(chǎn)，是讓農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障
記者：三中全會指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。有農(nóng)民問，是不是國家要分財產(chǎn)給農(nóng)民了？
陳錫文：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。
根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對承包地擁有占有、使用和收益權(quán)。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。
三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，同時建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，擴大和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。
三中全會提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的試點，是為了探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能
記者：三中全會提出，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。該如何推進呢？
陳錫文：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，關(guān)鍵是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。二是，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平。三是，大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織。四是，培育壯大龍頭企業(yè)。五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務新機制，大力培育發(fā)展多元服務主體。我們完全可以通過擴大服務規(guī)模來彌補土地經(jīng)營規(guī)模的不足。
完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制
不完全的城鎮(zhèn)化躲不過去，但能走得過去
記者：三中全會提出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，怎么看這個問題？
陳錫文：應該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個比較大的難題。不完全的城鎮(zhèn)化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，就是要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。
完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。今后隨著這一改革的推進，將使大批農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，實現(xiàn)真正的“人口城鎮(zhèn)化”?！稕Q定》還要求穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，就是說對那些在城鎮(zhèn)常年務工的、暫時不能或者不愿落戶的農(nóng)民工也要提供基本公共服務。
城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，協(xié)調(diào)好農(nóng)民與城市的關(guān)系。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，順應著人民對美好生活的新期待。（記者 高云才 顧仲陽）
《 人民日報 》（ 2013年11月19日 04 版）
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