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政府與社會資本合作的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實意義及政府角色

沈華

2020年06月08日 08:45

劉力菲

公共物品提供是政府職能也是政府手段，是企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任也是企業(yè)可以參與的生產(chǎn)經(jīng)營活動。新公共管理理論將政府從無所不能的決策者變?yōu)橐匀藶楸镜姆?wù)者，這種觀念的改變也影響到政府和企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的角色，為政府與社會資本合作模式提供了新的依據(jù)。政府與社會資本合作的模式起源于中世紀(jì)的歐洲，近年來越來越受到我國學(xué)者和政府的重視，如何科學(xué)規(guī)范、合理運用，把資本轉(zhuǎn)化為高效生產(chǎn)力就需要我們從根源上分析它的產(chǎn)生機理和作用機制。

一、理論基礎(chǔ): 公共物品和公共需求

( 一) 私人企業(yè)自身有提供公共物品或服務(wù)的意愿

公共物品是公共部門提供用來滿足社會公共需要的商品和服務(wù)的統(tǒng)稱。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共物品或服務(wù)具有非排他性和非競爭性，公共物品的提供存在外部性，使得公共產(chǎn)品必須由政府提供，單純依靠私人投資會造成公共物品供給不足。特別是有益品的存在，由于私人不能夠意識到有益品可以帶來的好處而對其 “置之不理”，通常不得不由政府出面提供。這些觀點，導(dǎo)致我們在很長一段時間都形成了只有政府才能提供公共物品的固有模式，而忽略了私人企業(yè)參與公共物品提供的可行性和合理性。

首先，企業(yè)或個人是公共物品的使用者，即實際受益人，對公共物品的選擇更有發(fā)言權(quán)，因此，私人部門有自發(fā)參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的動機。私人提供公共物品的難點在于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，私人企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效率，而在保證經(jīng)濟(jì)收益相同的情況下，私人則會轉(zhuǎn)為考慮其他附加收益。目前，各高校都有與企業(yè)合作的獎學(xué)金、助學(xué)金、實習(xí)機會等獎勵機制，企業(yè)在提高自身知名度的同時積累了潛在的人力資本，就是一個企業(yè)自發(fā)參與公共物品投資的佐證。

其次，積極的財政政策刺激經(jīng)濟(jì)的作用機制。一是為擴大政府支出完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)提供營商便利; 提供行業(yè)補貼、減免稅等優(yōu)惠政策，降低企業(yè)實際成本; 二是為創(chuàng)造就業(yè)機會，從企業(yè)采購更多的生產(chǎn)要素、中間產(chǎn)品甚至最終產(chǎn)品，帶動產(chǎn)出增長。相較于第一種方式，第二種方式的刺激作用更直接，考慮生產(chǎn)分工和降低成本，私人部門或多或少一定會參與到公共產(chǎn)品供給的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。這與政府和社會資本合作模式的區(qū)別在于錢從哪里來，將財政支出變?yōu)檎蠛献鞯哪Ｊ?，允許企業(yè)獲得相應(yīng)的資本回報并輔助政策鼓勵，將會極大地推進(jìn)企業(yè)參與公共物品的供給活動。

政府在公共物品提供中由主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)為輔助作用，在企業(yè)主動進(jìn)入的行業(yè)，由政府幫忙解決軟硬基礎(chǔ)設(shè)施完善的問題; 而在有益品市場，則需要政府部門的有效引導(dǎo)和鼓勵，讓私人看到自身不得見的好處，從而獲取長遠(yuǎn)利益。

( 二) 私人提供公共物品有利于資源的有效配置

財政學(xué)在研究政府收支治理時發(fā)現(xiàn)，調(diào)節(jié)資源配置是政府的基本職能，政府在國家范圍內(nèi)實施政策干預(yù)，引導(dǎo)私人部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動。公共選擇理論把私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇，將經(jīng)濟(jì)行為政治化，發(fā)揮了財政配置資源的職能，這一理論的前提是政府決策一定優(yōu)于企業(yè)或個人決策。我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，確實從這種 “集中力量辦大事”的計劃經(jīng)濟(jì)模式中獲得收益，但這種高度國有化導(dǎo)致的配置效率低、維護(hù)成本高的問題也成為了我國深化改革進(jìn)程中亟待解決的重點。我國 “向上負(fù)責(zé)”的政治激勵和治理模式，使政府的驅(qū)動方向更傾向于經(jīng)濟(jì)增長而不是資源配置和收入再分配，進(jìn)一步弱化了政府供給公共物品的配置職能。

另一方面，現(xiàn)階段的公共物品問題多站在供給方角度考慮社會福利或效益的最大化，從需求角度出發(fā)決定公共物品的供給在統(tǒng)計和具體操作上難度大，而由私人直接參與公共物品的供給可以間接反映公共物品使用者的需求偏好。將決策權(quán)交給企業(yè)，可以有效降低公共物品對私人物品的擠出效應(yīng)。本文根據(jù)曼昆和薩瓦斯對公共物品的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合公共支出的領(lǐng)域?qū)参锲愤M(jìn)行重新分類，明確政企合作模式的具體形式。私人部門主要參與投資型公共物品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和民生型公共物品的資本投入，后文關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的部分會對此展開更詳細(xì)的論述。

二、現(xiàn)實意義

( 一) 政府與社會資本合作是緩解財政壓力的有效手段

稅收是政府收入的最主要來源，秉持 “取之于民，用之于民”的征稅理念 “代民理財”，國債發(fā)行是對稅收不足造成財政赤字的彌補，在稅收政策不易調(diào)整的情況下，為政府的有效運轉(zhuǎn)提供助力。2008 年全球經(jīng)濟(jì)危機以后，我國實施 4 萬億投資計劃，加大對公共物品的提供，研究表明對公共物品資本和勞動要素的投入都會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生促進(jìn)作用，且對資本要素的投入效果更為明顯 ( 郭慶旺、賈俊雪，2006) 。積極財政政策導(dǎo)致政府投資增加，通過銀行信貸資金的擴張來實現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)和意圖 ( 呂煒，2004) 。這種擴張性財政政策導(dǎo)致財政壓力增加，赤字率上升，國債發(fā)行屢創(chuàng)新高，地方政府債務(wù)風(fēng)險逐漸加大，數(shù)據(jù)表明到 2018 年國債余額為 149607. 4 億元 ( 國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)) ，占當(dāng)年財政收入的 81. 6% 。政府挽救經(jīng)濟(jì)的冒進(jìn)措施是市場扭曲、供需失衡以致下一次經(jīng)濟(jì)危機的誘因 ( 呂冰洋，2011) 。

為加強政府信用，特別是控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。采用政府與社會資本合作的融資模式，為公共物品的資金來源和生產(chǎn)運營模式都提供了新的發(fā)展空間。根據(jù)財政部 PPP 中心 2019 年 10 月的最新數(shù)據(jù)，政府付費類項目投資額比 2018 年末凈減 863 億元，社會資本的投入比例不斷提高。

( 二) 有效配合產(chǎn)業(yè)政策，真正激發(fā)市場活力

公共物品的供給一方面體現(xiàn)了一國的綜合實力、營商環(huán)境和發(fā)展水平，另一方面也反映了一國的戰(zhàn)略布局和政策導(dǎo)向。政府在公共物品供給的過程中，除了資金補給，更多地可以采取政策引導(dǎo)的方式。產(chǎn)業(yè)政策包含了一國政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國發(fā)展而有意識地采取的政策措施。從這個角度上來說，政府在公共產(chǎn)品上的投資也屬于產(chǎn)業(yè)政策。我國的 4萬億計劃著力加大教育、醫(yī)療、科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投入，這種政府主導(dǎo)型的投資策略確實有利于我國的內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整，達(dá)到刺激消費、激活企業(yè)的目的，但政府的參與度過高，極易形成重復(fù)性建設(shè)和市場的過度競爭，造成總需求扭曲，從而加大供需失衡。

按照本文對公共物品的分類，消費型公共物品對應(yīng)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，涉及國家長遠(yuǎn)發(fā)展或國防安全的需求，屬于純公共物品，必須依靠國家財政予以支持。投資型公共物品主要包括基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和新興產(chǎn)業(yè)，具有資本投入大、研發(fā)周期長的特點，且存在明顯的 “搭便車”現(xiàn)象，而私人企業(yè)往往是短視的，注重短期收益，因此私人部門的資本參與度低，多為實物投資或參與生產(chǎn)和項目建設(shè)，從中獲取一定期限的經(jīng)營權(quán)或資金報酬。民生型公共物品可以增加私人的效用，私人的自主投資意愿強，可以作為政府與私人資本合作的切入口，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓私人企業(yè)也能通過競爭進(jìn)入醫(yī)療、文化、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域; 降低退出門檻，盡早淘汰已經(jīng)失去競爭力的僵尸企業(yè)，釋放占用的低效要素資源，建立有效的市場機制，做到真正的公平。

“華盛頓共識”的新自由主義指出，政府完善配套的軟硬件設(shè)施，新產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)就會自發(fā)涌現(xiàn)。目前我國的產(chǎn)業(yè)政策給予國有企業(yè)更多補貼，讓它們更愿意不計成本收益地從事公共物品建設(shè)，使私人企業(yè)從根本上缺乏有力競爭，違背了通過私人企業(yè)提高供給效率的初衷。事實上，國有控股企業(yè)仍是政府合作的主要對象，截至 2018 年 12 月，全國政府與社會資本合作的項目中 53. 8% 為國有企業(yè)，這其中的一半以上為國有獨資。國有企業(yè)在行政手段

或指導(dǎo)意見的要求下參與公共物品建設(shè)，減弱了市場的決策力，易導(dǎo)致不均衡發(fā)展。

( 三) “因地制宜”推廣政府與社會資本合作

第一代聯(lián)邦主義假設(shè)，公共政策的制定者即是社會福利最大化的踐行者，只要投入所需的資源，政府就會如公眾所愿地、有效率地提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而第二代聯(lián)邦主義則拋棄仁慈政府的假設(shè)，具體考慮地方政府在提供公共物品時的動機，強調(diào)了財政和政治激勵對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要性。財政聯(lián)邦制描述央地關(guān)系時認(rèn)為，低一級的地方政府有著效率更高的配置資源能力，而中央政府則側(cè)重舉全國之力，發(fā)展有利于國家整體戰(zhàn)略布局的、相異于地方特色的、跨地區(qū)的同質(zhì)的公共物品。由中央政府提供全國性公共物品，而政府與社會資本的合作重點集中在地方性公共物品的提供上。Tiebout ( 1956) 提出的 “用腳投票” 理論也證實良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為地方政府提供有力競爭，積累高質(zhì)量的勞動力要素。

地方政府具有投融資模式的選擇偏好，由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口素質(zhì)、財政收支等因素決定。據(jù)統(tǒng)計，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更傾向于采用政府與社會資本合作的方式，根據(jù)財政部 PPP 中心 2016 － 2019 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，新疆維吾爾自治區(qū)、貴州省、四川省等經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū) PPP 項目數(shù)最多，北京市、上海市、廣東省等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的 PPP 落地項目相對較少，這也符合政府與社會資本運作模式的理論機制。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，財政收入低，極易造成財政缺口，且對中央的轉(zhuǎn)移支付依賴性強，吸收社會資本的訴求更強烈。

三、結(jié)論和建議: 政府的角色和定位

政府在與社會資本合作的過程中把握好政府職能，避免 “越位”和 “缺位”，是解決政企關(guān)系，激活經(jīng)濟(jì)動力的關(guān)鍵。引入社會資本的核心是充分利用私人企業(yè)的市場化機制和高生產(chǎn)效率，引入適當(dāng)?shù)母偁帣C制，促進(jìn)企業(yè)之間的良性競爭，提高公共物品生產(chǎn)供給的效率和質(zhì)量，兼顧公平與效率兩大社會目標(biāo)。“無為政府”并不是指完全的自由主義，而是將政府角色從前臺轉(zhuǎn)為后臺，將具體的經(jīng)濟(jì)活動放權(quán)給企業(yè)的同時為經(jīng)濟(jì)的運轉(zhuǎn)提供助力和保障。

根據(jù)公共物品提供過程中的分工和回報對風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行明確劃分，合理地分擔(dān)公共風(fēng)險，通過事前評估、事中監(jiān)管、事后績效考核等一系列措施有效降低甚至規(guī)避風(fēng)險; 轉(zhuǎn)變觀念，建立長期的運營機制，允許企業(yè)取得合理回報，提高企業(yè)參與公共物品和服務(wù)提供的積極性; 利用政府信用為企業(yè)提供融資擔(dān)保，盤活現(xiàn)有資金，提高貨幣創(chuàng)造價值的能力，提高資金分配和資源配置的合理性、高效性;完善立法，提高操作流程的規(guī)范性，做到有法可依、

有據(jù)可循，加強行業(yè)監(jiān)管，保障投資者權(quán)益。國務(wù)院、財政部、國家發(fā)展和改革委員會相繼出臺法律法規(guī)，包括 《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》 ( 國發(fā) ［2014］ 60號) 、 《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》( 發(fā)改投資 ［2014］2724 號) 、 《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》 ( 財金 ［2016］ 92 號) 等及各領(lǐng)域的具體文件，規(guī)范政府與社會資本合作的各流程與環(huán)節(jié)，引導(dǎo)各負(fù)責(zé)部委、各地方政府和管理服務(wù)機構(gòu)積極推進(jìn)有關(guān)行業(yè)的市場化運作，確保項目的移交、落地與順利實施，形成 “市場 － 政府 － 產(chǎn)業(yè) －企業(yè)”四位一體的新格局，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

參考文獻(xiàn):

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作者單位: 中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院