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吳翔研究員的專著《基層政府編外用人治理研究》出版

周小軍

2020年07月08日 11:14

陳井安

一部全面梳理基層政府編外用人問題的開創(chuàng)性佳作

川報(bào)觀察 2019-11-18 10:55

陳井安｜文

編外用人是中國政府長期存在的一個(gè)歷史現(xiàn)象，在縣鄉(xiāng)基層政府尤甚?；鶎诱木幫庥萌似鹪从谧钤缧螒B(tài)的國家對(duì)基層社會(huì)管理和治理的需要，甫一出現(xiàn)，就從未中斷，它走過了先秦時(shí)期的奴隸社會(huì)時(shí)期，走過了漫長的封建社會(huì)時(shí)期，走過了戰(zhàn)亂紛飛、政局變幻莫測(cè)的二十世紀(jì)上半葉并延續(xù)至今。特別是改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和治理要求的不斷提升，在編制資源受到嚴(yán)格限制的情況下，基層政府普遍采取編外用人的形式以滿足各項(xiàng)工作開展中人力資源的需要。大量的社會(huì)管理、公共服務(wù)事項(xiàng)都經(jīng)由包括編外人員在內(nèi)的基層政府工作人員去完成，他們成為了與人民利益息息相關(guān)的、直接與人民互動(dòng)的、面對(duì)人民代表政府的人——“街頭官僚”，由于他們具有不可能被裁撤掉的自由裁量權(quán)，在其“執(zhí)行工作時(shí)是沒有多少支持和指導(dǎo)的,只能根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、技能、專長及價(jià)值觀來進(jìn)行判斷與決策。 ”加之自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的原因和工作業(yè)績(jī)的要求，不可避免地在工作中出現(xiàn)粗糙、急躁等情況，特別是那些代表基層政府規(guī)范公共秩序、協(xié)助行使執(zhí)法權(quán)的編外人員普遍在執(zhí)法過程中態(tài)度橫蠻、手段粗暴，在人人都是自媒體的時(shí)代，經(jīng)由豐富的媒體手段的渲染、傳播，不可避免地在社會(huì)上造成了極大的負(fù)面轟動(dòng)。這其中，以“城管打人”最具代表性。這些打人的城管，幾乎無一例外地都是編外人員。由于這些人沒有正式的編制，全都是基層政府由于城市管理工作的需要，通過簡(jiǎn)化的程序甚至是沒有任何程序從社會(huì)上自行招聘的，也可以隨著工作的不需要被隨時(shí)解聘，因此，老百姓和媒體把他們形象地稱之為“政府臨時(shí)工”。

基層政府使用的“臨時(shí)工”數(shù)量隨著基層治理范圍的擴(kuò)展、治理要求的提升而不斷增加膨脹。在財(cái)政資金緊張，稅收分配機(jī)制不健全的改革開放初期，基層政府需要自己想辦法養(yǎng)活這些臨時(shí)人員，由此導(dǎo)致了基層政府的亂收費(fèi)，亂攤派現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民群眾對(duì)此怨聲載道。新世紀(jì)以來，隨著財(cái)政制度的完善，特別是轉(zhuǎn)移支付向基層的傾斜以及收支兩條線制度的實(shí)施，亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象得到了有力地遏制，但服務(wù)型政府的建設(shè)、社會(huì)管理事務(wù)的不斷增加導(dǎo)致了執(zhí)行性特征鮮明的基層政府任務(wù)不斷、事務(wù)頻繁，在人員編制嚴(yán)格限制的情況下，這些由基層自行招聘使用的編外人員不但沒有減少的跡象，反而還呈現(xiàn)出增加的趨勢(shì)，但畢竟基層能夠支配的財(cái)政資金有限，付給編外人員的勞動(dòng)報(bào)酬也就不可能高，當(dāng)然更談不上完善這些人員的勞動(dòng)保障措施和社會(huì)保障了。他們的收入、勞動(dòng)保障、職位晉升、工作環(huán)境都和同處一個(gè)屋檐下的在編職工存在著極大的差異，但許多工作卻需要這些人去完成，特別是一些編制內(nèi)人員不愿意去干的苦活、累活幾乎都是由這些編外人員去完成。在基層政府編外人員亂作為受到社會(huì)關(guān)注和譴責(zé)的同時(shí)，他們不大安逸甚至是惡劣的工作環(huán)境以及低下的收入狀況引起了媒體的普遍關(guān)注和社會(huì)輿論的普遍同情。特別是近年來，隨著信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)化、即時(shí)化、互動(dòng)化發(fā)展，基層政府的編外用人問題受到越來越多的關(guān)注。

那么，何為編外用人？基層政府為何要在編制外使用人員？我國歷史上的基層政府編外用人的情況如何？基層政府的編外用人的現(xiàn)狀如何？他們可以分為哪些類型？分布在哪些地區(qū)、哪些部門？基層政府的編外用人能否有效杜絕，抑或只能規(guī)范治理？又應(yīng)該如何治理？吳翔的這本著作《基層政府編外用人治理研究》對(duì)這些問題進(jìn)行了逐一的分析和梳理。該書一共24萬字，除緒論外，全書一共分為14章，于2018年8月由四川大學(xué)出版社出版發(fā)行。細(xì)讀該書，十分明顯地感受到這是一部不可多得的研究基層政府編外用人問題的學(xué)術(shù)佳作?？傮w來看，全書具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

對(duì)基層政府編外用人治理的研究系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)

編外用人問題不僅僅只是在基層政府存在，也在各級(jí)各類政府組織中存在；不僅僅是現(xiàn)代基層政府需要面對(duì)的問題，也是令歷朝歷代各級(jí)政府特別是基層政府頭痛的問題。當(dāng)然，編外是相對(duì)于編內(nèi)而言，有編制，才會(huì)有超出編制范圍的編外人員，正是基于編制管理制度的存在以及由此衍生出來的人員使用上的矛盾和問題，才會(huì)產(chǎn)生編外用人這一問題?；谶@樣的寫作思路，作者在謀篇布局中，首先用一章的內(nèi)容對(duì)中國特色的編制管理制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)化的梳理，再用一章的內(nèi)容對(duì)基層政府編外用人的歷史源流進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理。通過開篇這兩章的內(nèi)容，讓讀者對(duì)我國的編制管理制度和編外用人問題從總體上有一個(gè)清晰的了解。在此基礎(chǔ)上，從第三章開始，作者將關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，首先對(duì)當(dāng)前基層政府編外用人的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，然后，對(duì)產(chǎn)生編外用人的原因進(jìn)行分析，對(duì)基層政府使用編外用人的利和弊進(jìn)行分析，對(duì)基層政府編外用人的治理思路進(jìn)行分析，最后用八個(gè)章節(jié)的大幅篇章分別從編制管理現(xiàn)代化、政府治理變革、編外用人制度變革、相關(guān)制度創(chuàng)新、人事制度改革深化、監(jiān)督體制機(jī)制改革、治理動(dòng)力機(jī)制、行政文化等方面對(duì)如何有效治理基層政府用人問題進(jìn)行了系統(tǒng)化的探討。這樣的寫作邏輯既體現(xiàn)了作者對(duì)所要研究問題的歷史深度，也體現(xiàn)了作者對(duì)所要研究問題的現(xiàn)實(shí)關(guān)注，凸顯了對(duì)問題研究的系統(tǒng)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

行文流暢、觀點(diǎn)新穎、聯(lián)系現(xiàn)實(shí)

行文流暢、觀點(diǎn)新穎、思路清晰是這部著作的一大特色。從行文上來看，作者充分考慮到了閱讀者范圍的多層次性、廣泛性和閱讀過程的愉悅性，盡量做到將深?yuàn)W的學(xué)術(shù)理論用通俗的語言表述，特別是對(duì)編制管理制度和編外用人做法的歷史源流的梳理，作者既做到了表述的準(zhǔn)確可靠，又做到了到表達(dá)的通俗易懂，大大增加了學(xué)術(shù)著作的可讀性。在愉悅的閱讀過程中，讀者可以發(fā)現(xiàn)許多新穎的觀點(diǎn)。如作者在第五章中不僅對(duì)各種時(shí)政性文章中經(jīng)常談?wù)摰幕鶎诱幫庥萌说谋锥诉M(jìn)行了全面具體的分析，而且認(rèn)為基層政府的編外用人也并非如古人和今人所抨擊的那樣百弊而無一利。在中國特色現(xiàn)代編制管理制度體系由于種種原因沒有得以健全之前，它至少可以彌補(bǔ)現(xiàn)行編制管理制度的用人缺陷，發(fā)揮基層政府人員使用上的鯰魚效應(yīng)，從整體上提升基層政府的行政效率，同時(shí)對(duì)以強(qiáng)執(zhí)行性為主要特征、各種社會(huì)問題集中突出的基層政府而言，還可以起到矛盾緩沖帶的作用。這樣的觀點(diǎn)絕非為基層政府編外用人的存在找理由，而是基于學(xué)理分析上的理論創(chuàng)新。又如，面對(duì)學(xué)術(shù)界普遍存在的編制管理制度過時(shí)論、拋棄論的觀點(diǎn)，作者并沒有人云亦云，也主張拋棄現(xiàn)有的編制管理制度和方法，轉(zhuǎn)而主張按照西方國家采取的財(cái)政預(yù)算控制政府人員結(jié)構(gòu)規(guī)模的觀點(diǎn)。而是基于對(duì)中國政治組織架構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)形式、政治傳統(tǒng)文化的深入全面分析得出我國的編制管理制度有其存在的合理性和必要性。取消編制管理制度，仿效西方國家的預(yù)算財(cái)政控制人員模式在我國不可行。特別是在分析編制管理制度下基層政府為何不能夠杜絕編外用人現(xiàn)象時(shí)，作者創(chuàng)造性的提出了“目標(biāo)替代”的理論分析框架，并根據(jù)國土面積、國民人口數(shù)量、族群種類等三大主要指標(biāo)提出了國家治理難度的分析模式，作者運(yùn)用這一框架和模式較好地說明了為何中國的編制管理制度和編外用人體系并行不悖。這樣的學(xué)術(shù)分析無疑是新穎的，是對(duì)卡爾.波普爾所謂的世界3——客觀知識(shí)世界的一種增量型貢獻(xiàn)。

除開新穎的觀點(diǎn)，作者還理論聯(lián)系實(shí)際，注重關(guān)照中國的現(xiàn)實(shí)。在前期大量實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，作者對(duì)當(dāng)前中國縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府的編外用人情況，包括編外用人的數(shù)量、編外人員分布的區(qū)域和部門、編外用人的四種類型以及各地對(duì)編外用人的規(guī)范化治理的努力探索等都進(jìn)行了精確的總結(jié)概括。這樣的總結(jié)概括無疑增加了文章的可信度和閱讀性。

著作體現(xiàn)了作者強(qiáng)烈的學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)、理論勇氣和責(zé)任意識(shí)

無論是從政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)還是相關(guān)的其他學(xué)科的角度來看，還是從政府治理的需求來看，對(duì)中國特色的編制管理制度和編外用人研究都是一個(gè)緊迫而現(xiàn)實(shí)的問題。從微觀上來說，它可以幫助相關(guān)實(shí)務(wù)部門深化相關(guān)制度建設(shè)、完善相應(yīng)的政策措施，避免在不同的政策措施之間來回?fù)u擺，從而真正構(gòu)建起中國特色的政府用人體系。從宏觀上來看，實(shí)踐中政府用人體系的制度化、法治化，以及相關(guān)理論建設(shè)的深入也能夠促進(jìn)中國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)定我們的制度自信，使中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和生命力更加彰顯。

但遺憾的是，迄今為止，學(xué)術(shù)界對(duì)于編制管理及編外用人的研究還基本上處于一片空白，這一研究領(lǐng)域被學(xué)者們有意無意地忽略掉了，特別是對(duì)于編外用人的研究更是罕有學(xué)術(shù)工作者涉足。出現(xiàn)這一局面的原因很多，但不管什么原因，最終的結(jié)局都是一樣。那就是：相關(guān)決策部門和管理部門在面對(duì)這一問題的時(shí)候，缺乏正確理論指導(dǎo)和觀念支撐，其管理工作和制度建設(shè)長期裹足不前。在缺乏學(xué)術(shù)大咖的“巨人肩膀”支撐的情況下，作者選取編外用人量最大、情況最為復(fù)雜、矛盾最為突出的基層政府作為研究的突破點(diǎn)，對(duì)編外用人這一領(lǐng)域進(jìn)行開拓性研究，這樣的理論勇氣和學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)無疑是值得肯定的。

作者歷時(shí)經(jīng)年完成這一著作，也許最終呈現(xiàn)在讀者面前的成果不見得盡善盡美，還有繼續(xù)深化研究的空間和學(xué)理提升空間，但這樣的研究，不得不說體現(xiàn)了作者作為一名學(xué)術(shù)工作者強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)、學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)和理論勇氣。這種敢于擔(dān)當(dāng)、勇于鉆研的精神對(duì)于一名學(xué)術(shù)工作者來說是難能可貴的。經(jīng)邦有術(shù)，持之以理。2019年10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議在北京召開，會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，她具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開。著力構(gòu)建中國特色的編制管理制度和政府人力資源使用體系，加強(qiáng)對(duì)基層政府編外用人的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，通過健全和完善的制度提升治理效能，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期編制管理部門和基層政府推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

在這一宏觀背景下，《基層政府編外用人治理研究》的出版發(fā)行正當(dāng)其時(shí)，它的出現(xiàn)不僅能夠引起我們對(duì)中國特色編制管理制度和基層政府編外用人治理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，而且必然引起我們對(duì)于如何優(yōu)化健全中國特色的編制管理制度，如何深化完善對(duì)基層政府編外用人的有效治理，更加深入的思考。

（作者系省社科院黨委副書記、研究員）

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