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破解生態(tài)退化與貧困的伴生困局

馮杰

2018年09月03日 01:44

吳平

生態(tài)環(huán)境退化與經(jīng)濟(jì)貧困惡化通常是相伴相生的兩大困局。在我國(guó)，相關(guān)問(wèn)題一度尤為突出，全國(guó)14個(gè)連片貧困區(qū)大多與生態(tài)脆弱區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等在地理空間上高度重疊，二者的治理也成為長(zhǎng)期困擾政界、學(xué)界的一大難題。如今，綠色發(fā)展以環(huán)境友好可持續(xù)、高效發(fā)展強(qiáng)增長(zhǎng)的理念，逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。其中，生態(tài)扶貧又成為綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是具有中國(guó)特色扶貧道路的核心內(nèi)容，并在探索中形成了一些實(shí)踐案例及經(jīng)驗(yàn)。

把生態(tài)保護(hù)放在扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)先位置

我國(guó)的扶貧工作進(jìn)行了將近30年。1994年制定的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》明確了貧困縣的共同特征是生態(tài)失調(diào)，從國(guó)家層面首次將“貧困”與“生態(tài)”一并提出。2001年《〈中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)〉白皮書(shū)》提出，要將“扶貧開(kāi)發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合”。此后，眾多扶貧相關(guān)文件均特別關(guān)注貧困地區(qū)出現(xiàn)的生態(tài)脆弱和生態(tài)破壞問(wèn)題，積極尋求利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫却胧?、生態(tài)建設(shè)等工程措施的方式，改善生態(tài)環(huán)境消除貧困。

生態(tài)扶貧是指從改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境入手，利用可持續(xù)發(fā)展理念，通過(guò)改善或修復(fù)生態(tài)功能、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目如退耕還林等，改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，從時(shí)間和空間上通盤(pán)考慮農(nóng)民的就業(yè)和收入因素，根本上解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，從而使貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種新扶貧方式。

2015年11月29日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，要把生態(tài)保護(hù)放在扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)先位置，實(shí)施包括“加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付”等在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧策略，使生態(tài)扶貧成為有中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路的重要內(nèi)涵。2018年1月，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委共同制定的《生態(tài)扶貧工作方案》明確提出2020年的扶貧目標(biāo)，在生態(tài)優(yōu)化、收入提升的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出生態(tài)產(chǎn)品供給能力增強(qiáng)、生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的要求。生態(tài)扶貧日益成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，并在解決老問(wèn)題中不斷積極嘗試探索新路徑。

從單一財(cái)政撥款到多途徑生態(tài)扶貧

生態(tài)文明理念引導(dǎo)下的扶貧，旨在尋求經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、社會(huì)效益的同步增長(zhǎng)與平衡統(tǒng)一。在生態(tài)文明建設(shè)的扶貧實(shí)踐中，我國(guó)先后啟動(dòng)了自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)的相關(guān)改革，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，實(shí)施退耕還林還草還田等生態(tài)工程，并實(shí)施了與此相配套的人工商品林贖買(mǎi)政策、生態(tài)效益層面的碳交易等多項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)效益全流程、多途徑轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。

在退耕還林的層面上，貴州省對(duì)符合退耕政策的貧困村、貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)工程全覆蓋，確保69萬(wàn)貧困戶每畝退耕地有1200元的政策性收入；調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展刺梨、核桃、板栗、獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)，建成高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的經(jīng)果林基地；加強(qiáng)人工商品林的贖買(mǎi)及國(guó)家、地方公益林的補(bǔ)償，促進(jìn)森林生態(tài)服務(wù)功能的增強(qiáng)和林農(nóng)收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)得綠、林農(nóng)得利。

在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)剡€通過(guò)探索設(shè)立生態(tài)護(hù)林員的崗位，長(zhǎng)效助力脫貧；通過(guò)探索林業(yè)單株碳匯，開(kāi)創(chuàng)扶貧新模式。

按照“應(yīng)聘盡聘”原則，貴州省的貧困縣根據(jù)實(shí)際需要優(yōu)先從建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)護(hù)林員，建立統(tǒng)一規(guī)范的森林管護(hù)隊(duì)伍體系和管理制度，并進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)護(hù)林員醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，防止生態(tài)護(hù)林員脫貧后因病返貧。

單株碳匯精準(zhǔn)扶貧則是把貧困戶林地資源以每棵樹(shù)吸收的二氧化碳作為產(chǎn)品，通過(guò)單株碳匯精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)面向全社會(huì)進(jìn)行銷售。購(gòu)買(mǎi)林木二氧化碳的資金全部匯入貧困戶賬戶，幫助他們?cè)黾邮杖?。目前，安順市關(guān)口村、黔南州香坪村等９個(gè)深度貧困村已經(jīng)啟動(dòng)單株碳匯扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)

發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)生產(chǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決貧困群體的就業(yè)增收問(wèn)題，是生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)的主要方式，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的長(zhǎng)效選擇。其脫貧機(jī)制的核心在于立足當(dāng)?shù)赜蚯楹褪袌?chǎng)行情促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實(shí)脫貧基礎(chǔ)，激發(fā)老百姓擺脫貧困的內(nèi)生動(dòng)力，變被動(dòng)脫貧為主動(dòng)脫貧。

我國(guó)幅員遼闊，地形、氣候、資源特征差異巨大，各地優(yōu)勢(shì)條件不同，但因地制宜的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)核不變。生態(tài)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中，不少地方將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極探索綠色產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧等生態(tài)扶貧新路子，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)種養(yǎng)、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，把加快脫貧與生態(tài)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、百姓富、生態(tài)美的精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。

成功實(shí)現(xiàn)從漫天黃沙到綠水青山的生態(tài)逆轉(zhuǎn)的塞罕壩造林運(yùn)動(dòng)，可謂我國(guó)較早開(kāi)始的脫貧工程。在成為北方地區(qū)重要生態(tài)屏障的基礎(chǔ)上，塞罕壩也獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)收益：建場(chǎng)55年來(lái)，森林覆蓋率由建場(chǎng)前的11.4%提高到80%；資源總價(jià)值達(dá)202億元，投入產(chǎn)出比高達(dá)1比19.8。塞罕壩的森林旅游、綠化苗木等綠色收入一度占據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入的半壁江山——可見(jiàn)，“綠水青山”靠著強(qiáng)大的發(fā)展后勁，正在逐漸釋放其“金山銀山”的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效應(yīng)。

特色種養(yǎng)在西北干旱、青藏高寒地區(qū)的生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益尤為明顯。近年來(lái)，降水減少、持續(xù)大旱的寧夏積極培育發(fā)展以黃牛養(yǎng)殖為主的草畜產(chǎn)業(yè)、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、中藥材產(chǎn)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，支持發(fā)展硒砂瓜、小雜糧、枸杞、紅棗、灘羊等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，利用扶貧優(yōu)惠政策，組織名優(yōu)企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)、合作互動(dòng)，提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)水平，帶動(dòng)貧困村群眾發(fā)展生產(chǎn)，多途徑促進(jìn)貧困農(nóng)戶增收。

以生態(tài)移民保障扶貧有效實(shí)施

生態(tài)移民以生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困農(nóng)戶為主，配套政策上要通盤(pán)考慮住房、土地、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障等措施；要通過(guò)周密組織、精心實(shí)施，確保扶貧過(guò)程中的生態(tài)移民搬得出、留得住、能就業(yè)、有保障。

位于陜西省南部的安康、漢中、商洛三市地質(zhì)條件較差，山體穩(wěn)定性脆弱，易引發(fā)山洪、滑坡、泥石流等次生災(zāi)害。為此，陜西省政府啟動(dòng)了“陜南地區(qū)移民搬遷安置”和“陜北白于山區(qū)扶貧移民搬遷”工程，分別搬遷居民240萬(wàn)人和39.2萬(wàn)人。實(shí)施如此大規(guī)模的移民搬遷，既是改善民生、加快全面小康社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的科學(xué)部署。

針對(duì)人與自然資源配置不合理、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的狀況，寧夏采取“以川濟(jì)山、山川共濟(jì)”的生態(tài)扶貧政策，按照“近水、靠路、臨城”的發(fā)展思路，將居住在偏遠(yuǎn)分散、生態(tài)失衡、干旱缺水地區(qū)的貧困人口搬遷到具備生存條件的地方。隨著移民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，貧困地區(qū)移民落戶的農(nóng)戶家庭收入已接近或達(dá)到灌區(qū)當(dāng)?shù)厮剑⑼ㄟ^(guò)不斷的培訓(xùn)教育轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胗^念，培養(yǎng)先進(jìn)意識(shí)和生產(chǎn)能力，培育新的致富空間和收入增長(zhǎng)點(diǎn)。

從生態(tài)扶貧的發(fā)展歷程及實(shí)踐來(lái)看，建立綠色制度、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理利用生態(tài)資源是由生態(tài)脫貧走向綠色發(fā)展的根本；而積極發(fā)展種養(yǎng)售結(jié)合、農(nóng)文旅一體、一二三產(chǎn)融合的特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，是脫貧致富的重要路徑；用好用足生態(tài)政策、積極爭(zhēng)取相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼及技術(shù)助力，則是生態(tài)扶貧的重大保障。我國(guó)已有的生態(tài)扶貧實(shí)踐路徑探索已具有了可推廣、復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)意義，必將加快綠色發(fā)展和全民致富格局的全面形成。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員）