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我國減稅降費政策的特征及其理論內(nèi)涵

沈華

2022年06月10日 08:28

馬海濤 姚東旻

現(xiàn)代稅收制度改革是黨的十八大以來最重要的財政體制改革措施之一。與稅收制度改革相適應(yīng)的減稅降費政策，是當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的重大政策抉擇。2008年以來，我國的減稅改革經(jīng)歷了“結(jié)構(gòu)性減稅”（2009年）、“結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策”（2013年）、“定向減稅和普遍性降費”（2015年）、“普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉”（2019年）、“堅持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉”（2022年）等演變過程，其歷時之長、規(guī)模之大舉世罕見。2019年實行個稅改革后，前10個月便實現(xiàn)人均減稅1786元，惠及2.5億納稅人；“十三五”期間我國累計減稅降費超過7.6萬億元，2021年新增減稅降費超1萬億元，僅小微企業(yè)就惠及超過2000萬戶?？傮w來看，我國減稅降費政策在減稅目標(biāo)、減稅對象和減稅方式上體現(xiàn)出了獨特優(yōu)勢。

站在國家治理的高度推行減稅降費政策

從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來看，我國減稅降費政策體現(xiàn)出兩個特征：一是服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，二是充分保障逆周期與跨周期調(diào)節(jié)的相互協(xié)調(diào)。

首先，服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，即通過減稅降費為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、促進產(chǎn)業(yè)升級、關(guān)鍵核心技術(shù)突破等提供支持。近年來我國不斷加大研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠、固定資產(chǎn)加速折舊等政策的落實力度，并取得了明顯成效?！笆濉睍r期，我國鼓勵科技創(chuàng)新稅收政策減免金額年均增長28.5%，累計減稅2.54萬億元，有力降低了企業(yè)研發(fā)成本，增強了企業(yè)創(chuàng)新動能。通過結(jié)構(gòu)性減稅，激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推動設(shè)備更新和新技術(shù)利用，為完善國家創(chuàng)新體系奠定了基礎(chǔ)。

其次，在實施短期“逆周期調(diào)節(jié)”的同時，亦兼顧了“跨周期調(diào)節(jié)”的需要。這體現(xiàn)在兩個方面：一是通過實施階段性稅收緩繳，為跨周期調(diào)節(jié)儲備了政策空間。比如，2021年末國務(wù)院決定對第四季度部分制造業(yè)企業(yè)實行部分稅種的階段性稅收緩繳。這種跨期調(diào)劑的措施，保障了市場運行，為2022年的減稅降費預(yù)留了空間。二是我國在實施減稅降費的同時，通過不斷完善財稅制度及其長效機制，為跨周期調(diào)節(jié)確保了必要的財力。例如，我國推行“營改增”后，在2016年迅速制定了中央與地方增值稅收入劃分“五五分享”的過渡方案，并在2019年規(guī)定維持“五五分享”。這一舉措在一定程度上維持了地方政府財力，確保地方政府有適當(dāng)財力實施逆周期與跨周期調(diào)節(jié)。

堅持“做大蛋糕”與“分好蛋糕”相結(jié)合，確保減稅降費的成果惠及全體人民并推動共同富裕

我國減稅降費政策強調(diào)在分配環(huán)節(jié)“分好蛋糕”，保障中低收入群體的基本生活需要，促進社會公平。通過個人所得稅改革，提高免征額并逐步新增涉及基本民生支出的扣除項，為低收入群體減輕稅負壓力并縮小收入差距。這些減稅措施通過提高“累進”程度和保障基本生活，推動實現(xiàn)“調(diào)高、擴中、提低”的目標(biāo)，使分配結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。對于低收入群體而言，提高免征額和增加專項抵扣考慮了其生活負擔(dān)，有助于促進低收入者向上流動。對于中等收入群體，對綜合所得課稅的改革有利于提高納稅人的實際收入水平，降低工薪階層的實際稅負，促進稅收公平性，進而為“擴中”奠定基礎(chǔ)。

除了“分好蛋糕”，我國的減稅降費政策也為“做大蛋糕”提供了支持。減稅降費政策的重點對象是小微企業(yè)。一直以來，我國對小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策力度不斷擴大，在企業(yè)所得稅方面，多次擴大小微企業(yè)優(yōu)惠政策的使用范圍；在增值稅方面，不斷為小規(guī)模納稅人提供免征、減計的優(yōu)惠政策。我國的減稅降費政策采取了普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅并舉的組合方式，旨在確保全部行業(yè)都能受益。2019年政府工作報告強調(diào)“普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合”，要求“所有行業(yè)稅負只減不增”，對各類行業(yè)、企業(yè)進行“一視同仁”式的減稅。這種讓利于全體人民的舉措，有助于促進全行業(yè)通力合作“做大蛋糕”，推動共同富裕。

強調(diào)盤活市場主體的現(xiàn)金流，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力

我國不斷完善主體稅種的立法工作，同時結(jié)合行政法規(guī)和部門規(guī)章來明確規(guī)定具體的稅收要素，結(jié)合稅制改革將減稅降費政策更加及時、快速地落到實處。2016年后，減稅降費政策緊扣深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景，通過調(diào)低增值稅率、將增值稅稅率由四檔減至三檔等來簡化和優(yōu)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，推進增值稅實質(zhì)性減稅。

除了調(diào)整稅率以外，近年來我國不斷加大對留抵退稅等手段的使用力度，與財政資金直達機制協(xié)調(diào)配合，旨在進一步提升納稅人對減稅降費政策的獲得感。2019年開始，我國允許符合條件的納稅人，均有機會申請享受增值稅期末留抵稅額退稅制度。2022年，我國進一步加大留抵退稅實施力度，對于符合條件的小微企業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)企業(yè)一次性退還上述企業(yè)存量留抵稅額。通過制度性、結(jié)構(gòu)性和階段性減稅降費政策的組合發(fā)力，我國宏觀稅負逐步下降。實踐表明，我國實行留抵退稅制度，通過退給企業(yè)真金白銀，直接為企業(yè)提供現(xiàn)金流，提振市場主體信心、增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

不斷優(yōu)化營商環(huán)境，通過配合“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，從而保護市場主體，激發(fā)其活力。近年來，我國大幅取消行政事業(yè)性收費，對市場主體進行減負，取消、免征或降低中央級與省（區(qū)、市）級設(shè)立的多項行政事業(yè)性收費。這些措施進一步厘清了政府與市場主體之間的關(guān)系，降低了企業(yè)的費用負擔(dān)，減少了行政事業(yè)收費對市場造成的扭曲，為推動建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場奠定了基礎(chǔ)。2021年，財政部持續(xù)推進“放管服”改革，實現(xiàn)非稅收入收繳“跨省通辦”，在稅費征收管理與服務(wù)方面更加科學(xué)、便捷、法治，進一步優(yōu)化了營商環(huán)境。

持續(xù)降低市場主體稅負，為優(yōu)化我國中長期稅制結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的動力

我國結(jié)合稅制改革推進減稅降費政策，堅持了持續(xù)降低市場主體稅負的改革目標(biāo)導(dǎo)向。我國結(jié)合稅制改革推進增值稅轉(zhuǎn)型改革、“營改增”改革等減稅降費政策，重點圍繞企業(yè)，特別是中小微企業(yè)展開?！盃I改增”改革期間累計減稅降費3萬億元；增值稅稅率兩次下調(diào)，其減稅規(guī)模分別達到1.3萬億元、2.36萬億元。目前，我國市場主體的總量超過了1.5億戶，其中2021年新增涉稅市場主體1326萬戶，同比增長15.9%。優(yōu)化增值稅稅制改革是我國中長期稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主線之一，對于構(gòu)建現(xiàn)代稅制體系具有里程碑式意義。

我國堅持結(jié)構(gòu)性減稅方向，逐步建立起以普惠性財稅政策為主的政策支持方式，為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的支持。近年來我國已累計出臺六次研發(fā)費用加計扣除的優(yōu)惠政策；通過加大高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠、固定資產(chǎn)加速折舊等政策實施力度，推動技術(shù)設(shè)備的更新?lián)Q代。數(shù)據(jù)表明，2021年我國支持小微企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策新增減稅2951億元，企業(yè)提前享受研發(fā)費用加計扣除政策減免稅額3333億元。長期來看，鼓勵創(chuàng)新的減稅降費政策能夠為我國實體經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級增添持續(xù)動力。相比于OECD國家，我國是唯一一個在十多年來持續(xù)降低增值稅率的國家。自2008年金融危機后，OECD國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率一直呈上升趨勢，2008年僅有4個國家的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率超過22%，截至2020年有10個國家的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率超過22%。總體而言，西方國家通常實行供給學(xué)派的短期經(jīng)濟策略，制定具有一定時限的“一攬子減稅計劃”。而我國減稅降費政策是支持積極財政政策提升效能的重要手段，其推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策效應(yīng)會持續(xù)增強。

綜上所述，我國的減稅降費政策，同時具有短期“逆周期調(diào)節(jié)”和長期促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重目標(biāo)，為實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支持。在減稅對象方面，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，減稅降費政策關(guān)注了低收入人群、小微企業(yè)等重點群體，同時確保了全行業(yè)都能獲益，激發(fā)了市場主體的積極性。在減稅方式方面，我國減稅降費政策在制定程序、實施手段等方面均突出了靈活性，并且一以貫之堅持實行長期性減稅，穩(wěn)定了市場主體預(yù)期和宏觀經(jīng)濟發(fā)展。未來，我國的減稅降費還將持續(xù)發(fā)揮上述特色優(yōu)勢，為積極財政政策提升效能，為更好地推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會長期繁榮穩(wěn)定提供重要的制度保障。

作者簡介：馬海濤、姚東旻,分別系中央財經(jīng)大學(xué)教授、北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心首席專家、研究員；中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心教授